【01周報】三中全會提前召開  揭高度集權背後的政制改革藍圖

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時隔14年,中共再度修改憲法,既鬆綁國家主席任期,亦將「共產黨領導」載入內文,並增加「人類命運共同體」構想……這一連串重磅消息激起的浪花未見平息,中共又罕見於2月底召開通常安排在秋季的三中全會,與十九屆二中全會只相隔了一個多月,當中會議公報更為習近平的第二個治國任期的施政及經濟方針釋放不少信號。

如何理解三中全會40年不遇的提前召開?官方沒有給出明確解釋,但從官媒話語中或可摸到些許脈絡,「在全國兩會召開前一個多月裏,連續召開兩次黨的中央全會,這是罕見的……體現出時不我待只爭朝夕的精神狀態」,《人民日報》海外版網站「海外網」如是說。換個易懂的講法也許是,習近平行事時並不忌憚打破慣例,哪怕是中共多年來的不成文傳統。

修憲建議公布之突然、內容之震撼,加之提早召開的十九屆三中全會,被視為習近平時代的一次標誌性事件。(新華社)

重新配置國家權力

三中全會在中共歷史上異常重要;1978年十一屆三中全會宣布改革開放,成為中國高速發展期的起點;1993年的十四屆三中全會確立社會主義市場經濟體制,擺脫了社會主義與計劃經濟的捆綁;剛剛結束的十九屆三中全會則審議通過了黨和國家機構改革方案、國家機關領導人員建議名單等等,提交給本周一開幕的全國人大會議。佔據公報最大篇幅的當屬黨政機構改革,即對國家權力的重新配置。會議通過《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》和《黨和國家機構改革方案》,全會稱為「推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革」。

在改革開放40年來,中國較大規模的機構改革主要有六次,但都是「國務院機構改革」或「政府機構改革」,此輪改革則擴大到「黨和國家」,明確不僅是政府系統,而是整個「黨政軍」體系將有重大改革。官方輿論概括,改革是基於現實的要求,建基於40年以來中共秉持的「強烈的現實導向和問題意識」。

在改革方向中,「黨的領導」作用被各種話語包裹並反覆出現,不論是搭配「全覆蓋」、「更加堅強有力」還是「強化黨的組織在同級組織中的領導地位」,都是在確認「黨領導一切」。鄧小平曾在1987年的十三大報告中把「黨政分開」推到歷史高點, 30年後,王岐山在兩會期間指出「在黨的領導下,只有黨政分工,沒有黨政分開」,表達了共產黨新時代的「道路自信」。十九屆三中全會前夕提出的修憲建議,使中國黨國體制的藍圖愈發清晰,中共中央委員會在建議中提出,在憲法所列「社會主義制度是中華人民共和國的根本制度」後面,須加上「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵」。

中共十九屆三中全會於2月26日召開,比往屆大幅提前。(路透社)

反腐走向制度化

共產黨權力加固,加上國家主席任期延長,使不少人解讀為習近平對終身權力的渴望,甚至有聲音指其欲「稱帝」。這種質疑難稱空穴來風,但亦無從解釋高度集權的背後邏輯。如果說鄧小平在40年前推動改革時,面對的是文革之後共產黨合法性和續命難題,如今的習近平則接手了一個腐化、冗餘的班子,承受着外界「一屆不如一屆」的質疑,這種慢性自殺帶來的危機感也許不亞於多年前的生死關頭。

上任五年來,習近平在政治上最大動作無疑是反腐,從蔣潔敏、周永康到徐才厚、孫政才,力度廣度均為毛澤東時代以後前所未有,客觀上也幫助習近平聚集了民意基礎與管治權威。然而歷史告訴我們,運動式反腐雖立竿見影,但無法持續。習近平一邊「打虎」,一邊推動「制度反腐」,國家監察委員會的成立便立足於此。監察委的定義為「國家反腐敗機構」,整合了原本中紀委、監察部、預防腐敗局和最高檢反貪總局的功能,精簡了原本疊床架屋的行政體系,監察對象也不再只是黨員或政府官員,而是「所有行使公權力的公職人員」,即整個黨政系統。中紀委副書記、中國監察部部長楊曉渡說,成立監察委正是加強黨對反腐敗工作的集中統一領導。

上海浦東。(資料圖片)

是次修憲建議在憲法第三章「國家機構」中增加「監察委員會」一節,正式確定監察委的至高地位,使中國政府、法院、檢察院的「一府兩院」格局成為「一府一委兩院」,反腐工作將不僅擁有《國家監察法》賦予的法律地位,還有了憲法的牢固保障。在此前,各級紀委在反腐中使用的「雙規」等限制人身自由手段常常被質疑存在合法性問題。

按照計劃,今年兩會期間將正式出台《國家監察法》。推動制度反腐的重要性毋庸置疑,但監察委能否發揮預期作用,有待時間證明,新架構為外界帶來的新疑慮,例如如何監督監察委,也只能拭目以待。

釋放地方經濟活力

鞏固上層設計之外,三中全會也強調了向下層放權,「構建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系」,「賦予省級及以下機構更多自主權……增強地方治理能力」。事實上,中國地方問題一直受到關注,一些西方輿論甚至斷言地方債務將帶來中國式金融危機。僅2017一年,中國地方政府就發行債券43,581億元,江蘇等財政大省同時也是舉債萬億的欠帳大省。

地方經濟問題成因複雜,但本質上離不開背後的央地關係邏輯。新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年曾撰文分析稱,在很長一段時間,地方GDP增速是衡量官員政績的核心指標,地方政府有很大自主經營空間,包括直接搞經濟項目、廉價批地、與企業共同開發等,每任領導都竭力把手上資源換成GDP,但這在創造出經濟活力的同時也導致「富藏於地方」、中央財政惡化。1994年的分稅制改革是一次大轉向,地方政府失去大部分經濟權力,在仍保存龐大的行政架構的情況下,負責地方事務的積極性大幅減弱,部分地區如今甚至要靠中央財政支援才發出基層公務員工資。

中國的外交政策方針自習近平上台以來,逐漸由過往的「韜光養晦」漸變成「奮發有為」。 (資料圖片)

中共領導層顯然看到了當下模式的弊端,將釋放地方經濟活力和國企改革一道擺上了枱面,從各省近期表態中也可讀到一些信號。山東省一把手劉家義日前公開承認山東近年發展落後,創新動力不足,雖勉強維持經濟總量第三的位置,卻被前兩名甩出甚遠,罕見的貼地反思引發海量關注;上海市委書記李強則在新華社專訪中說,上海要放低身段、做企業的「店小二」,以「等不起的緊迫感、慢不得的危機感、坐不住的責任感快馬加鞭,做深做透改革開放這篇大文章」。放寬地方行政權力不意味走上高度分權,海外網便強調,「賦予地方一定的機構設置自主權,並不是完全放開」。

大國的外交雄心

除對內政大刀闊斧外,習近平的外交思考同樣清晰化。三中全會公報顯示,人事是這次會議一大議題,而通看人事佈局,習近平聚集了一班深諳國際關係兼具外交經驗強手,未來勢在國際事務上,尤其中美關係上施展拳腳。

十九大後國務委員楊潔篪躋身政治局委員,成為繼錢其琛之後首位「入局」的外交家。現任外交部長王毅料將在兩會後接手國務委員一職。退而不休的原政治局常委王岐山則極有可能擔任國家副主席並盛傳會在外交事務中擔當重任。這三人均已超過或接近不成文的退休年齡,仍能受到重用,顯示在中國擴大全球利益過程中的作用難以被取代。此外,新任政治局常委王滬寧被視為「中國夢」的設計師,一直擔任外交政策顧問,另一常委汪洋在習近平執政前五年的中美經濟談話中擔負重任。

陣容強大的外交隊伍,為未來五年的大國外交打開了更大的想像空間。習近平去年初在瑞士達沃斯世界經濟論壇上提出的「人類命運共同體」,將被寫入憲法,明確展現了習近平帶領中國積極參與國際事務,書寫新的全球秩序的雄心。

 

 習近平總結機構改革五方向 *:

健全黨對重大工作的領導體制機制,強化黨組織在同級組織中的領導地位,統籌設置黨政機構,推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革

合理配置巨集觀管理部門職能,深入推進簡政放權,完善市場監管和執法體制,完善公共服務管理體制,提高行政效率

完善黨政機構佈局,深化人大、政協、司法機構改革,深化群團組織改革,推進社會組織改革,加快推進事業單位改革,深化跨軍地改革

賦予省級及以下機構更多自主權,構建簡約高效的基層管理體制,規範垂直管理體制和地方分級管理體制

依法管理各類組織機構,強化機構編制管理剛性約束,嚴格機構編制管理權限和程式

*總結於黨外人士座談會和民主協商會

上文節錄自第101期《香港01》周報(2018年3月5日)《三中全會提前召開 揭高度集權背後的政制改革藍圖》。

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