2020年大選:美國權力制衡體系的轉捩點

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新冠病毒疫情「喧賓奪主」,本該連月佔據新聞頭條的美國大選也落得平靜。然而,這場將於今年11月3日進行的選戰將決定特朗普是美國政治的「歧出」,還是「順流」,其結果舉足輕重。「特朗普若能多主政四年,美國將是何等光景?」將是各界不能不深思的問題。

特朗普過去兩個月內五度將各主要聯邦部門督察長(inspector-general)免職或調職一事,為這個問題的其中一個面向提供了明白不過的解答。

5月15日,美國國務院督察長利尼克(Steve Linick)成為了這場風波的最新一名「受害者」。根據美國媒體報道以及民主黨國會議員的說法,利尼克被炒之時正在調查國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)有否將國務院的人員與資源公器私用(包括經常乘坐官方飛機返回堪薩斯州老家、在國務院大樓舉辦私人宴會等),以及其在2019年以緊急狀態為由繞過國會向沙特阿拉伯出售超過80億美元軍火的事件。

特朗普在5月18日公開承認他是應蓬佩奧要求而決定解僱利尼克,並點明後者是個「由奧巴馬任命的人」。在交予國會的解釋信中,特朗普只說利尼克已失去其信任,卻沒有闡述具體原因。蓬佩奧上周三(5月20日)承認是他建議特朗普將利尼克免職,又嚴詞否定此解僱是其個人報復的說法,指他自己「感覺不到督察長辦公室正在進行什麼調查工作」-可是他卻承認曾向利尼克提供過書面回覆。

原本藉藉無名的國務院督察長利尼克有傳在被免職前正對蓬佩奧的個人操守進行調查。(Getty)

根據2008年通過的修訂,白宮須在解僱督察長30天前通知國會,可是根據《華盛頓郵報》的消息,特朗普提名的國務院督察長繼任人阿卡德(Stephen Akard)上周一(5月18日)已進駐督察長辦公室。更嚴重的是,阿卡德保留了其國務院外交使團辦公室主任的職務,造成了「監督者與被監督者合一」的矛盾狀況。目前國會民主黨人已要求行政當局進一步解釋利尼克的解僱決定,並展開調查。

督察長連橫無理免職

利尼克的免職並非單一事件。早在4月3日,特朗普已先向各督察長打響第一槍,將時任情報機構督察長艾特金森(Michael Atkinson)免職。艾特金森是去年判定「通烏門」吹哨人報告可信的人,間接促成了其後的特朗普彈劾案。特朗普以艾特金森不得其「完全信任」為由將之解僱,可算是明顯的報復行為。

隨後,國防部署任督察長法恩(Glenn Fine)與交通部署任督察長貝姆(Mitch Behm)分別於4月6日及5月15日被免職和調職。兩人皆是疫情大流行應對問責委員會(Pandemic Response Accountability Committee)的成員,前者更被選任為委員會主席,負責監督美國至今超過2.4萬億美元對個人、企業、政府機關的救濟開支,阻止並偵測當中可能出現的詐騙、浪費、濫權和管理不善,職權極其重要。雖然貝姆最終以交通部副督察長的地位留在問責委員會之中,可是特朗普對各督察長們隨意免職的舉措,難免使現任的委員會成員在行使其監督職能之時有了「後顧之憂」。

更嚴重的是,特朗普毫不掩飾其對督察長監督職能的厭惡。4月6日,當時美國新冠肺炎檢測不足的問題炒得火熱,多個州份表示測試不足,特朗普卻在其例行疫情記者會上誇耀美國「測試做得比其他國家都要多」。當時有記者拿着一份當日新鮮出爐、由美國衞生與公眾服務部(HHS)督察長辦公室訪問46州總共323家醫院的報告,質問特朗普何以各地醫院都表示測試供不應求。特朗普卻反問:「我是否聽到了『督察長』這個詞?真的嗎?這是個錯誤……他是哪個部門的?他叫什麼名字?」

由於督察長素來極少牽涉政治爭議,很少得到媒體關注,那位提問的記者一時之間也記不起其名字。這位署任督察長的名字是格林(Christi Grimm),她在5月1日正式失去其署任職能。

5月11日,特朗普在白宮玫瑰園召開記者會誇讚美國的病毒測試規模之大,領先全球。19日,美國累計確診人數破150萬,特朗普表示這是源於檢測規模,應視之為「榮譽勛章」(badge of honor)。(Getty)

監督職能獨立性只靠「慣例」

督察長一職的出現始自水門事件之後的1978年,專責調查各政府部門內的管理失效和不法行為,現已擴充至74位,當中有36位由總統提名、經聯邦參議院通過任命。他們在法理上向其部門主管和國會報告,不過其運作可謂「自成一國」,能獨立招聘人員之外,也有獨立調查權和傳召證人權,且負責處理吹哨人投訴,而國會不同委員會、個別議員,甚至部門首長也素來有請託督察長作出特定調查的例子。

行政部門首長與督察長的衝突並非首次出現。1981年,剛上任的總統列根(Ronald Reagan)就曾將當時全體15位督察長免職,不過在國會反彈之下,他重新任命了當中5位,並承諾會「作出其他行動支持督察長體制」。2009年,時任總統奧巴馬也曾解僱了一位督察長,不過在國會反對聲中,白宮最終也提出了較為詳細的免職理據,而奧巴馬此後也不敢再為此挑起爭端。如今特朗普連番在沒有具體理由之下解僱督察長,可算是白宮與各督察長關係的新低點。

從單純的法律角度來說,特朗普當然有權隨意解僱督察長。然而,督察長的獨立地位,以及其諸如此次監督萬億美元抗疫救濟的重要角色,卻使得總統隨意解僱督察長的行為可圈可點。

列根總統在美國聲望頗高,被視為保守派總統的正面代表,而今更是特朗普政府試圖承繼的對象。圖為1981年4月,列根在白宮橢圓辦公室辦公。(Getty)

以往的總統,當然也有今天特朗普同樣的權力,可是他們普遍的自制,卻構成了法律以外「總統避免干預督察長職能」的政治慣例。督察長的職能歷年來行之有效,其人數大漲近四倍,所依靠的正是這種依靠慣例保護的獨立性。特立獨行的特朗普此刻卻將慣例視如草芥,嚴重損害了這套權力制衡體系的根基。

特朗普對政治慣例的挑戰

其實,美國政府和憲制只依靠慣例而運作的例子比比皆是。如今正經美國最高法院審理、有可能影響本年大選結果的案件,就屬於此例。

首先,最高法院正在審理兩宗特朗普稅務與財務文件應否按國會及地方檢察長要求交送的案件。去年,眾議院三個委員會,以及紐約曼克頓的一個大陪審團刑事調查,都要求曾服務特朗普的財務公司遞交其財務文件作為調查之用。特朗普卻分別以「國會只有有限權力管制總統」和「總統豁免權」為由,入稟禁止有關文件的交送。下級法院駁回特朗普的要求,將案件送至最高法院,預計將於7月有最終判決。

總統候選人主動公開稅務資訊,在近50年來已成慣例。特朗普卻至今仍未公布有關資料,是尼克遜以來的首例。而且,正如最高法院法官卡根(Elena Kagan)所言,過去最高法院之所以少有判決國會傳召總統檔案權限何在的案件,其主要原因是以往的總統都會與國會達成妥協,而非如特朗普般完全拒絕合作。

2020年2月4日,卡根(右)與最高法院首席大法官羅伯茨(John Roberts,中)等人出席年度特朗普國情咨文演講。(Getty)

總統個人操守的保障,以及立法機關對行政機關的監督權力,一直是依靠各種具體慣例而成立的模糊地帶。如今特朗普漠視慣例,其律師甚至宣稱即使特朗普在曼克頓第五大道上開槍掃射,尚是總統的他仍有司法豁免權-這種近乎蠻橫無理的司法行動,配合最高法院法官任命的高度政治化,將是美國憲制正常運行的重大挑戰。

最高法院當然可以透過其判決而將慣例變成法律的一部份。可是,特朗普傾向委任的保守派法官大多卻是所謂的「原始主義者」(originalists),以憲法的原初意義作判定,使他們難以在不違反個人法律原則的情況下將與時並進的慣例法律化。

目前最高法院正在審理的一宗有關總統選舉人自由意志的案件,就顯示出這種困難。根據《美國憲法》成法時的多項原初文件,選舉人明顯被當成自由行動者;然而,在慣例之中,他們卻普遍按各州全民投票結果來決定支持哪位候選人。

在這個極端例子之中,最高法院的保守派法官目前也似乎傾向接受慣例;不過,如果特朗普繼續執政,這種由法院判決將慣例變成法律的情況將愈來愈罕見。

因此,為了防止政治人物隨意破壞以慣例為基礎的政府與憲制運作,將慣例法律化的責任就無可避免的落在國會與行政機關之上。例如,民主黨人就主張要進一步立法確定總統不能隨意解僱督察長。他們未來也可以立法要求總統候選人在其財務狀況上須有一定透明度,並立法修補選舉人理論上有自由意志的缺憾。

不過,如果特朗普成功連任,美國這些依靠慣例而構成的權衡與政治體系除了難有修補機會之外,更有可能會被特朗普的特立獨行進一步蠶食。雖然自由派法官常言「總統不是國王」、「總統不高於法律」,可是在特朗普第二任期之後的美國,坐擁行政機關的白宮,離絕對的權力將是前所未有的接近。

上文節錄自第215期《香港01》周報(2020年5月25日)《2020年大選:美國權力制衡體系的轉捩點》。

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