【新冠肺炎】中國學者：疫情暴露國家治理三大問題
2019年至2020年爆發的新冠肺炎（COVID-19）疫情對人類社會造成極大的衝擊，也對人們關於國家、政府、權力、公共生活、國家治理、全球治理等一系列政治學問題的既有認識造成挑戰。
中國南開大學政府管理學院教授吳曉林4月28日刊文《新冠肺炎危機與國家治理的深層次問題》，指出疫情的傳播和控制，不僅對中國公共衛生體制、應急管理體制提出挑戰，而且暴露出國家治理的一些問題，包括國家治理的人性問題、央地關係的問題、國家與社會關係的問題。
《新冠肺炎危機與國家治理的深層次問題》原文：
新冠疫情既是一場全國性災難，也是一場世界性災難。全國、全世界為此付出了巨大的代價。
習近平總書記在深改委會議的講話中指出，這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。
新冠疫情引發了一系列連鎖反應，也引發了人們對一系列問題的思考，人們能否以此次疫情為契機，深入反思一些關鍵問題，做出一系列深層次改革，是推動「一次性危機治理」向「可持續治理」轉化的基礎環節。疫情防控所賦予人們的機會不該止於問責或者補救，更應該推動實質性進步。推進實質性進步就需要思考一些深層問題。
國家治理的人性問題
第一是「國家治理的人性問題」。對人性的思考是國家治理的一個很基礎的要素。多年來，我們的國家治理似乎對這個問題視而不見、不願多談。其實，不管是治理主體還是普通公民，人性並非是單一的。特別是在政治生活領域，人性更加是多面的，甚至是異於日常狀態的。例如，人們可以批評某些國家無視生命安全的防控政策，而對留學生回國報以指責；一些官員平常拉高了調門、鉚足了勁的創造治理模式，危機來臨後則想辦法甩鍋、迴避責任；一些人批評別人「帶病亂串」，對自身卻不加約束，自己在罵的往往是將來在別的或相同事務上要做的；一些人批評別的國家疫情防控期間種族歧視，輪到自身同樣帶着有色眼鏡看別人；有人一邊喊着「武漢加油」，一邊不讓湖北人員、車輛通行；等等。凡此種種，都是人性的複雜反映。只認準人性的一面，國家治理政策就很容易失準。
人性與國家治理之間存在極大的張力，我們必須思考，在政治社會化的過程中，人性的起點是什麼，在哪些方面有一些基本一致的價值判斷？是否經歷了現代化啟蒙，還是固留了一些負面的因素？是否設置了人性的目標預期，是否有意無意的實施「劇場化」規訓？制定和執行政策的人是否服務於人性，緊急時刻的「拖、等、靠」等等是否存在與人性相違的地方？因此，較為根本的任務是，將國家治理置於人性的尺度，將人性的因素納入國家治理政策體系，還原人性、匹配人性、引導人性、制約人性，使國家治理體系更具針對性、精準性，而非同質化、理想化。
央地關係的問題
第二是「央地關係的問題」。我們傳統的提法是「央地關係」，實際上，在五級行政體系成型之後，不單單隻有「央地關係」（當然「央地關係」還是最重要的內容），還有嵌套於其中的各類上下級關係，正確的說法應該是「縱向府際關係」。新冠疫情發生後，有的地方在應急管理過程中畏手畏腳、不能迅速打開局面，不想也不敢擔責，處處等待上級指示，有的則上手很快、主動擔當，有先招、有預案、有自選動作。比如廣東、浙江、湖南、天津等省市率先啟動重大突發公共衛生事件I級響應，天津市最早提出以「戰時狀態」打贏防控仗；銀川、太原、貴陽、哈爾濱、杭州、南京、鄭州等地較早地開展「社區封閉管理」；再如，在各地觀望等待之時，浙江、廣東率先而動復工復產，甚至政府包車、補貼用工單位接回員工。為什麼同樣是在中央領導下，有的地方的積極性要高一些？有的則處處被動等待？
有人用「委託-代理」來形容「縱向府際關係」，上級是委託方、下級是代理方，按照這個邏輯，下級處處受制於上級、上級對下級問責。如此，下級一定會選擇對自身最有利的行為，以規避上級問責。實際情況是，在公共衛生突發事件處置過程中，權力「向上收得很緊、向下放的有限」，疫情信息發佈權、重大傳染病預防控制對策的提議權、應急指揮權基本上被收至省級以及國務院層面，換言之，沒有更高層級的統一指揮、授權，下級的信息發佈、決策就算違法。這種上下級的責任劃分，帶有「層級越高權威越高」的想象。問題是，這麼長的信息反應鏈條，如何能保證「信息反映要真、要快，決策回應要快、要準」？出了問題，到底要打誰的板子，打板子的依據何在？打了板子後，央地權威如何消長？
在新冠疫情防控期間，人們最為關心的是：第一，信息上報與發佈過程，包括零號病人是誰，發現人傳人的時間，以及疫情信息上報時間、上報的內容，信息發佈的時間為何？第二，疫情發生後地方主官的行為。很明顯，社會和輿論的焦點集中在了地方，也關聯着中央如何問責。事實是，中央在事發一定時間內，撤換了地方主官。但是，問題究竟出在哪兒？問責地方以後，地方權威受損，在疫情防控和以後的治理過程中如何繼續擔責？按照「委託-代理」邏輯，地方也是整體的一部分，地方權威受損，中央權威就會得到加強還是削弱了？繼而，可以繼續追問「央地信任的差序格局」是否有利於地方執行中央決策？這可能要接受時間和實踐的檢驗。
千百年來，中國始終在處理「央地關係」這個關鍵問題。現代化進程中更是要直面「一放就亂、一收就死」這個命題。集中力量辦大事、地方服從中央、全國一盤棋都沒有錯，核心的關節仍然在於，要明確「各級各層」到底在哪些問題、哪些程序中負什麼責任？非常態治理如此、常態治理也如此。搞不清這個問題，特殊時期就會打亂仗、地方就會無所適從、壓力就導向中央；一般時期就會什麼責任都向下轉移，壓力導向地方與基層，基層形式主義的問題得不到根本性解決，其關鍵原因在此。
疫情給我們的警示是，一定要按照黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》、《深化黨和國家機構改革方案》和黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》的精神，科學設置中央和地方事權、理順央地職責關係、合理設置和配置各層級機構及其職能，構建簡約高效的基層管理體制。如果能解決這個問題，則是國家治理現代化和中華民族進步的一件大功。
國家與社會關係的問題
第三是「國家與社會關係的問題」。用國家和社會關係的角度來分析國家治理，往往會得出一種答案：中國的社會太弱、國家太強。有一定道理，但也不完全對。首先，任何一種轉型都需要過程，不能一步到位，條件還沒達到的情況下，就是一種揠苗助長。其次，在危機管理時期，國家強有國家強的優勢。例如，本次疫情防控過程中，很少有國家可以做到中國這樣嚴格有力，甚至不惜以經濟停擺、封閉城市的方式來阻斷疫情。以至於不少國人以「抄作業」是否合格來衡量他國的疫情防控。
實際上，大可不必。各國有各國的實情和傳統，國家和社會關係的基礎不一樣。我們的居民能夠接受國家提出的隔離要求，一些西方人連政府發出的「戴口罩」倡議都要反對，認為侵犯了他們自由的權利。更何況是要隔離，隔離等於要了他們的命，他們寧肯不要命，也要自由，因為他們背後站着的是根深蒂固的自由主義傳統。他們對國家的干涉十分警惕，在危機時刻也幾乎如此。舉一個例子，發達國家特別是美國在兩次世界大戰和經濟蕭條期間，服務於特殊時期發起了幾次社區社會組織運動，戰爭一結束，人們思考的是「如何將愛國精神轉化為社區自助意識」，大家可以設想一下，如果是我們，可能更多想象的是如何謳歌偉大時代、如何保持愛國主義，他們不是，他們甚至把國家對社區的幫助稱為「殖民主義」。反觀我們，在先秦時期就確立了「井鄰制度」、「什伍編組」，時至今日，這套「橫向到邊、縱向到底」的編組體制，已經滲透到人們的生活場域，在危急時刻還發揮了獨特的優勢。這一點，西方國家說什麼也很難做到。
當然，我們也有我們的問題。例如，我們往往是以下戰時命令的方式要求基層成為戰鬥堡壘，這是一個上級指揮下級、上級要求下級的過程。命令、任務一股腦傳輸下來，基層的幹部有時「跑斷了腿、累折了腰也做不到」。舉個例子，社區防控被納入「屬地責任」範疇，本身是將社區當成了下級，社區幹部在防控中除了量體温、排查、消毒、出入管理以外，還要提供生活服務，甚至還要聯繫醫院收治，做一些力所不逮的工作。而且，在大多居民看來，這是社區該乾的、政府該乾的。實際上，現有暴露出來的種種問題都是既有治理結構的缺陷，而非新生的。
我們在處理國家與社會關係時，確實存在政府攬責、包辦的情況，這與政府強烈的服務意識十分有關，也與服務手段、社會手段不足有關。時間一長，就會生成一個被動等待、大事小情找政府（在老百姓眼裏，社區也是政府的一部分）的「巨嬰社會」，政府就形成了「全責政府」，受苦受累的幹部就成了「把所有責任都自己扛」的「服務員」，有的地方甚至提出了「駱駝式、保姆式幹部」的口號，着實讓人擔憂。既然如此，居民的個體責任邊界就會模糊，自主、自治的意識就會缺乏，以至於稍有不滿，就會向政府抱怨。實際上，很多事情，並非政府能夠解決的、也並非政府需要解決的。這一點，必須有一個清醒的認識。南開大學中國政府與政策聯合研究中心團隊在全國開展的一份7300多份的問卷調查表明，疫情防控期間，居民的志願參與率僅僅為2.42%。防控責任一股腦地交給社區、幹部和物業了，他們做不好、做不到位的就要受到批評，打屁股的多、擦屁股的少，「幹部看、群眾看」的現象突出。
不管如何，我們該靜下心來好好思考，理想狀態的國家社會關係應該為何？如何才能達到理想狀態？達到理想狀態的「轉化機制」為何？馬克思所預示的「自由人的聯合體」、恩格斯關於「國家迴歸社會」的論斷還缺乏什麼條件？實事求是地說，我們應該充分重視社會組織的發育，充分重視居民個體責任、政府責任、市場責任與社會責任邊界的釐定，只有在這個基礎上才能達成共建共治共享。
總之，新冠疫情的傳播和防控，不僅對我國公共衛生體制、應急管理體制提出了挑戰，而且暴露出國家治理的一些問題。有問題不可怕，關鍵的是我們能夠從危機中學會什麼、改進什麼？我們從危機中所得的種種體悟，會給國家治理現代化創造什麼量級、什麼能級的促動？我們會不會增強馬克思所講的「改造世界的能力」？這一切取決於我們的行動。時間會告訴我們答案。