【台灣原住民】土地之淚:司馬庫斯部落映射出的原住民政策困境

撰文:
最後更新日期:

在台灣,「原住民」做為一個政治概念,向來具有一定的敏感性,歷經多年的族群識別,目前台灣政府承認的原住民族一共有19族(中央16族、地方3族),人口截至2020年4月底共有57萬3,086人,佔台灣總人口2.43%,其中三成居住在佔地面積廣大的山地鄉中,原住民委員會認定的部落總數則達到745個。

傳統領域以及土地權益,長期都受到各族原住民的高度重視,而司馬庫斯成功的治理實踐,也讓傳統領域、原住民自治區等在台灣政壇長期備受忽視的問題,有了更多浮現的契機,但是原住民自治真的能夠走向康莊大道嗎?司馬庫斯部落眼中的台灣原住民政策,又存有哪些重要疏漏呢?

司馬庫斯部落將土地集體經營,也建立起完善的社會福利制度,因而生育率相當高。(洪嘉徽/多維新聞)

從「山胞」到「原運」

國民政府接收台灣後,依據《中華民國憲法》賦予原住民國籍,將「蕃人」、「蕃地」改稱「山地人民」(山胞)、「山地」,爾後雖然沒有發生如日本殖民政府那般大規模以毒氣鎮壓甚至屠殺台灣原住民(時稱「高砂族」或「蕃人」)這種慘絕人寰的悲劇,國民政府機構卻大量繼承日本殖民政府侵奪的原住民山林,在政策上也遲至1980年代都沒有針對原住民的土地與權益訂定相關制度或保障,致使在社會上處於弱勢的原住民,權益不斷遭到漠視。

1984年,台灣的原住民運動(原運)在這個脈絡下於焉誕生,原欲力圖打破「國家忽視族群」以及「優勢族群」(漢人)壓迫「弱勢族群」的社會結構,大聲宣稱原住民族才是台灣的主人。一開始原運主要解決「吳鳳刻板印象」以及原住民雛妓等問題,而後逐漸擴大到聲索原住民族相關權利。

現任台灣原住民委員會主委夷將·拔路兒即具有原運背景,在三十餘年的努力下,台灣在1990年制定《山胞保留地開發管理辦法》、1994年修憲時將「山胞」正名為「原住民」,1996年成立原住民委員會、2005年訂定《原住民基本法》,累積至今,台灣法規名稱有「原住民」者,已有68條之多,然而原住民權益仍有許多未臻完善之處。

2016年8月1日,蔡英文向台灣原住民族正式道歉後,宣布成立「總統府原住民族歷史正義與轉型正義委員會」 (原轉會),作為後續政府與原住民各族族人共同追求正義、對等協商政策方向的對話平台,但是政策進展緩慢。圖為蔡英文主持原住民族轉型正義委員會。(中央社)

前山、後山 隔出政策制定與現實的距離

原住民政策與現實之間存有落差,是首先要面對的問題。司馬庫斯部落頭目馬賽‧穌隆向記者解釋,原住民有「前山」與「後山」之分,之間的差別在於與外界生活方式(通常指漢人)密集接觸的程度,「前山把土地都賣了」,而後山還保有傳統領地。

他舉一個近期的實際案例說明,2019年7月發佈的《原住民族依生活慣俗採取森林產物規則》,當中明訂「樹皮」可以採集,不過這分「一個太魯閣族學術界跟原民會來定」的《規則》,卻並不符合永續發展的精神,他質疑樹皮採集政策,「原住民把檜木樹皮拔光了,那你怎麼辦?」

馬賽認為,會出現這種政策是因為政策制定者是「前山」原住民,而「前山」的人把土地都賣了,對於原住民生活的思維「不懂」,才會制定出在「後山」原住民眼裏看來如此詭異的政策。

峯迴路轉的道路,將不少台灣原住民部落區隔出前山與後山。圖為司馬庫斯道路。(洪嘉徽/多維新聞)

土地,關鍵還是土地!

清代台灣原本實行原漢劃界政策,但從晚清「開山撫蕃」到日據時期為了樟腦業、伐木業等重要利益來源,以「財產權」辨別方式宣布大量林地為官有,也建造不少森林鐵路運送木材。到了國民政府接收台灣後,大量日本殖民政府佔有的台灣山林地,也隨之被國民政府機構接收。

比較有名的是接收日本帝國台灣總督府林政、營林業務的台灣省林務局(現為行政院農委會林務局),目前台灣199.3萬公頃的林地中,國有林加上公有林佔比達93.1%,除了林務局外,國有及公有林地分別還劃歸原民會、各大專院向以及林業試驗所管轄,分為「原住民保留地」、「大學實驗林」以及「試驗林」,另外台灣退輔會森保處也經營兩個大型林區,原公營茶葉公司(現為台灣農林公司)也持有不少林地,整體狀況可謂相當複雜,引起的糾紛更是無數。

日本殖民時期,1915年測繪之台灣林野調查區分圖,日本殖民台灣後推動「資本主義基礎工事」,藉着測繪山林地圖,也把許多林地以財產權的概念收歸官有。(台灣中央研究院供圖)

直到1966年,台灣省政府修訂了《台灣省山地保留地管理辦法》,才宣布原住民在一定情況下(耕作或自用滿10年),可無償取得土地所有權,自此才真正吿別日本殖民政府的原住民土地國有政策。但1990年訂定的《山胞(已更名原住民)保留地開發管理辦法》,對土地取得面積仍設下限制,而司馬庫斯頭目表示,祖先傳統獵場有3萬多公頃,但是部落政府發的保留地則沒有很多,僅兩、三百多甲而已。他相當有自信地向記者提到,如果把原住民傳統領域都給原住民自己管理,會比交給政府要好,以司馬庫斯部落既往不過度開發的「共同經營」模式來看,「把山整理好,河川應該不至於乾旱,我們把森林顧好,城市的人不是過一個很好舒適的環境嗎?」目前台灣原住民保留地佔全島總面積7.32%。

原住民的弱勢應被重視

雖然依照《原住民保留地開發管理辦法》,非原住民(主要指漢人)並不能取得原住民保留地的土地所有權,惟可因礦業、土石、觀光遊憩及工業資源的開發等理由,承租原住民保留地取得使用權,若有違法土地所有權買賣,政府可將禁止、契約不具法律效應,但是實務上卻有非常多原住民保留地被「賣」給了漢人,並曾經衍生多起買賣相關爭議,司馬庫斯部落長老優繞依將更向記者解釋,附近部落有的原住民將土地「賣」了後,反而成為流浪漢,「原本土地的主人 就會最後變成土地的傭人」。由於涉及龐大的利益糾紛,主管機關幾乎束手無策。

司馬庫斯道路有些路段屬於私有土地,持有者並不同意開路,因而貼出吿示呼籲政府拆路還地。(蔡苡柔/多維新聞)

台灣《地方制度法》賦予「山地鄉」一定的特殊地位,甚至直轄市當中的山地區,也具有「地方自治團體」的權益;但實際運作上「原住民自治區」的一切規章和實踐,卻與一般鄉鎮無異,性質上也並不是獨立於一般行政區的自治區,因而台灣政府曾有「原住民族自治暫行條例草案」的研擬與討論,但是因為朝野協商繁雜,加上各方觀點不一,延宕近20年至今仍未通過,目前僅獲本屆立法院國民黨團列為優先法案。

歸根究柢,原住民族的弱勢在台灣社會雖是現實,但是政府如何協助弱勢群體,卻面臨相當大的政策爭議,實踐上更有不少阻礙。以往造橋、鋪路、推展觀光、種植高價水果的作法,不一定仍是未來原住民唯一需要的,司馬庫斯的案例吿訴我們,遊客不貴多、道路不用寬大、也不需要財團前來蓋旅館,只有部落內部團結一致把握土地的經營權,才能不斷推展族人生活的提升以及生態的永續,司馬庫斯部落前頭目嘗言,「土地可以生長東西,可以延續我們下一代的生命,如果沒有土地,我不曉得延續生命,不曉得要怎麼延續」,或許可以做為省思台灣原住民政策最佳的寫照。



X
X
請使用下列任何一種瀏覽器瀏覽以達至最佳的用戶體驗:Google Chrome、Mozilla Firefox、Internet Explorer、Microsoft Edge 或Safari。為避免使用網頁時發生問題,請確保你的網頁瀏覽器已更新至最新版本。