【土地大辯論】工業年代新市鎮 沙田成功難延續

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「一個新市鎮的成功,要配合它身處的年代和社會。」城市研究者何尚衡接受《香港01》專訪時如是道。他指出,政府留戀沙田新市鎮的成功經驗,不斷開發新市鎮,卻忽略了沙田的規劃有其時代背景和脈絡。

沙田屬於第一代新市鎮,於1970年代初動工。當時香港仍是工業城市,區內職位能大致滿足市民的就業需要。不過,隨着經濟轉型,目前香港的經濟結構以服務業為主,相關職位大多留於市中心商業區之內,並不傾向對外分散發展,造成居民通勤時間長、交通費用高昂的苦況。

何尚衡認為,政府開發新市鎮,不應沿用過往的方式,需配合現時的人口結構和經濟需要。(吳鍾坤攝)

舊思維建新市鎮難宜居

何尚衡認為,政府不應採取僵化的分區規劃,將商業和住宅用地完全割裂,「把地圖上的地填顏色,這個顏色代表住宅,整個地區就是住宅;那個顏色是商業,就整個地方都是商業用途。」他建議,政府在劃出地皮作產業發展時,應考慮到附近人口結構,是否能夠對應相關的工種,讓商住之間發揮協調效應。

他批評,政府將大幅的地皮拍賣,造成近年的新市鎮區內面貌漸趨單一。以將軍澳為例,區內的地皮大,可追溯至港英政府於1960年推出「土地期權」制度。當時政府向農民徵地,農民可選擇直接現金賠償或換地權益書,容許權益書持有人可在日後的新界土地拍賣時,才補回差價買地起樓。1980年代初,中英政府展開香港前途談判,中國並不承認港英政府發行換地權益書的措施,權益書持有人要在1997年前行使所有換地權。關注房屋及土地政策的學者姚松炎解釋:「將軍澳是九七前最後一個新市鎮,發展商為了趕尾班車,大量行使換地權益書。將軍澳有七至八成都是發展商使用換地權益書發展。」

一個新市鎮的成功,要配合它身處的年代和社會。
城市研究者何尚衡

將軍澳新市鎮地皮大、面貌單一,可追溯至港英政府於1960年推出「土地期權」制度。(資料圖片)

1991至1994年間,發展商以換地權益書投得將軍澳八幅地皮,面積超過120萬平方呎,可建樓面面積超過1,000萬平方呎。何尚衡指,發展商得到大片地皮後,傾向興建大型商場。商場往往引入連鎖品牌,以保證人流,導致商場與商場之間十分類似。而這些連鎖店舖,入貨來源大同小異,又導致商店與商店之間的產品相近,大大限制了居民的購物選擇。當舖位全被發展商壟斷,小市民難以租舖做小生意,進一步加劇了經濟的僵化和單一,與國際間一直稱頌香港「happening」(意即有活力和多元化)的形象相違。他建議政府可將地皮拆細售予小型發展商,亦適當地以公營商場或街市介入,令公私營的商場之間可以互補不足,讓市民各取所需。

何尚衡強調,在住宅供應維持合理的公私營比例。(吳鍾坤攝)

何尚衡強調,在住宅供應上維持合理的公私營比例同樣重要。如果未來填海造地建成的新發展區繼續任由發展商興建私樓,將不能解決小市民的住屋需求。

根據規劃署就議員查詢的書面回覆,截至2013年年中,十八區之中,新市區如大埔和元朗的私營房屋比例達51.6% 及52.4%,荃灣更高達75.5%,遠高於政府所訂下公私營房屋六四比的目標。根據2016年的數字,香港人的收入中位數為15,500元,同年私人永久性房屋租戶的每月租金中位數為10,000元。基層難以負擔新市鎮內的私人住宅。

政府應該汲取過往發展新市鎮的教訓,做好居民就業及交通基建等長期規劃。

面對土地需求日益增長,政府除了善用現有土地資源,在保障整體生態環境的前提下額外開發填海土地,亦無可避免。但是,當政府下定決心造地的時候,也該警惕不應「為填而填」,而是該汲取過往發展新市鎮的教訓,不僅要預先作好交通等基建的長期規劃,也應從產業與人口發展趨勢,以至香港未來整體經濟增長方向入手,通盤考慮新發展區的選址與佈局。至於在新發展區房屋規劃上,當下關於公私營合作的爭論也極具參考價值。在未來新市鎮的發展上,政府應該採取主導角色,避免過分依賴發展商,確保經濟模式多元,以及向基層市民提供足夠的公營房屋單位,令城市更加宜居。

上文節錄自第119期《香港01》周報(2018年7月9日)《填海造地無可避 更須兼顧規劃》。

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