【城規三部曲】新加坡土地利用的魔法——地圖小不點規劃大格局

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「新加坡這麼小一個地方,(曾經)有多少個高爾夫球場?」新加坡「規劃之父」劉太格如是問。記者把所有個位數都猜了個遍,還是不得要領。劉太格有點小得意:「28個。」「這麼小的地方,怎麼可能有28個高爾夫球場?」記者相當驚訝。劉太格淡定解釋:「要規劃得好,你規劃得好,把土地利用得好,可以做不可想像的事。」

《香港01》策劃「城規三部曲」系列深度報道,先後到訪新加坡、上海和深圳,探討當地城規建設經驗,冀為我們未來的城市面貌帶來一些想像和啟發。

為善用中央商務區,新加坡政府部門也要讓地。(羅君豪攝)

新加坡在土地空間利用方面,確實像會施魔法一般。

在2010年威尼斯國際建築雙年展中,新加坡館展品《1000個新加坡:緊湊城市的樣板》,向全世界展示了一個驚為天人的構思:如果新加坡約710平方公里國土,可以從容容納510萬人口,而人均居住面積達到300平方呎的舒適水平,那麼只要沿用新加坡的城市規劃模式,以地球陸地面積的0.5%(例如一個法國的面積),建立1,000個新加坡,就可輕鬆容納全球人口。

是什麼樣的「魔法」,讓這地圖上的「小不點」,呈現如此的「大格局」?

新加坡從規劃入手,先預想國家未來50年的發展,再尋覓所需土地。(網上圖片)

先規劃,後覓地

原來,一切從規劃開始。

「面對土地不足,1965年獨立之後,新加坡政府便着手編製長遠規劃,以評估將來發展需要多少土地,並及早決定當土地短缺時,應該怎樣增加供應,因為土地在我們的經濟上是沒有彈性的,不是說增加就可以增加。」新加坡國立大學房地產研究院院長程天富告訴記者,新加坡一開始在位於濱海灣的中央商務區,展開大規模的近岸填海工程,以提供土地予商業發展項目,隨後極速擴展至其他地方和用途。

有別於香港不定期、不長遠又不具體的規劃體系,新加坡每20年編制《概念規劃(Concept Plan)》,由政府最高決策機構對國家未來30至50年的發展願景、人口規模、城市功能佈局等,作出宏觀層面的戰略安排;另外,當局每5年就會更新一次《總體規劃(Master Plan)》,為國家未來10至15年的發展,制訂每一塊用地的面積大小、使用用途、發展參數等具體安排。

「《香港2030》是由規劃署把政府各部門現有數據炒埋一碟,整到好好睇睇,但新加坡是由國家中央層面決定新加坡將來要『如何』成為一個『怎樣』的城市。」香港中文大學地理與資源管理系兼城市研究課程主任伍美琴,以此點出兩城由土地規劃到使用的最大不同。

程天富表示,新加坡有長遠的規劃,是因為它有政治的沿襲性。(羅君豪攝)

應收地時就收地

既然土地不能「說增加就增加」,新加坡就從建國初期開始「增加」。

直到目前為止,新加坡719平方公里的國土面積中,有約160平方公里由歷年填海所得,即有近四分一個新加坡由填海而來。計及填海,加上當局以強制徵收土地的做法,令政府所擁有的土地面積,由1960年的40%,大幅增加至目前逾80%。

根據2015年第6期出版的國家發展和改革委員會季刊《宏觀經濟管理》,當中《新加坡土地管理的特點及借鑑》指出,新加坡設有《土地徵用法》、《土地權屬法》、《土地改良法》及《土地稅徵收法》等專門法例,為當局的土地徵用、土地改良、土地出讓及土地租賃等,提供法律依據。隸屬新加坡律政部的土地管理局,則代表當局管理所有土地,行使土地徵用、地契辦理、土地勘測、空置土地處理等職能。

「我在新加坡幾十年,只有兩次有人就徵地控告政府,結果都是敗訴。」曾任新加坡建屋發展局局長及市區重建局局長的劉太格說,當政府行使《土地徵用法》收地時,業權擁有人不能反對,但可以就賠償提出申訴,不過,由於當局每6個月就會公佈土地交易價格,一切光明正大,「你的賠償夠不夠,看資料就知道了。」

新加坡曾經有28個高爾夫球場,後來陸續被政府徵用,目前剩下16個。(羅君豪攝)

人民撐收地,地主怎反對?

新加坡《土地徵用法》,與香港《收回土地條例》相類似,即當地政府有權在必要時,為公共用途強制徵用私有土地,給予土地所有者補償。這條法規的應用,大大推動了市區重建和公共住宅建設,是新加坡令人人安居的關鍵。

「很多城市都有相關的徵地法令,可是,我們(新加坡)用得最多,其他地方很難做到這樣。我們徵收土地,是每一塊都有規劃方案,要得到內閣同意才能徵收,徵收之後要嚴格按照規劃方案來執行,讓人民感覺到政府給他們利益、在為他們做事。」劉太格透露,他曾有一次徵收朋友土地的經歷:「當時我問他有什麼感覺,他說,我沒有辦法,只好接受,因為人民站在政府那一邊,我怎麼能夠反對呢?」

劉太格提到,新加坡最高峰時曾經規劃了28個高爾夫球場。翻查資料,當中有12個高球場已陸續被政府徵用,目前只剩下16個,當中包括13個私人高爾夫球俱樂部和3個公共球場,合共佔地1,450公頃,是新加坡土地總面積的2%。據報道,有約三分之一球場的地契將於未來幾年到期,政府已經表明不會更新契約,而會收回作住宅及商業用途。

香港目前有6個高爾夫球場,當中佔地達172公頃的粉嶺高球場,將於2020年約滿,成為是次「土地大辯論」的焦點之一。不少團體提倡政府收回球場發展住宅,緩解房屋燃眉之急,但民政事務局對收地態度曖昧。

劉太格分享徵收朋友土地的經歷,對方表示,人民站在政府那邊,所以不能反對。(羅君豪攝)

與民共享土地儲備

「我們做規劃要有信心,要做長遠規劃。不過,在規劃方案裏面,可以留出一些空白的土地,預留給我們現在想像不到的未來的要求。」劉太格參與首個概念規劃的制定時,已經深諳土地儲備的需要,將其視為新加坡規劃建設的秘密武器。

至1995年,市區重建局正式推行「白色地段(White Site)」概念。程天富解釋,「政府不需要先設定能有什麼用途,讓市場來決定,到底是辦公樓、住宅、酒店、公園、還是其他,都按照市場的需求。」

他舉例指,今日所見的濱海灣南邊的空地,將會發展成第三期中央商務區,並成為日後的商業中心,而那片土地,從20、30年前就已經展開填海計劃,並且預留至今,當目前的中央商務區飽和之後,就可以擴充過去。

在新加坡,隨處可見「白色地段」。當地政府為了善用空間,一般都會平整土地,種上草皮,插上寫有「State Land(國有土地)」的告示牌,並開放予公眾使用。人們閒時可以散散步、做運動,直到有市場需求時,才會加以開發作其他用途,完全不像香港那些閒置的政府土地般,雜草叢生。

新加坡規劃用地時,會預留土地以備不時之需,而在開發之前,則會開放予公眾享用。(羅君豪攝)

政府部門分散各地

與此同時,新加坡政府採取多種土地密集化的做法,提升土地使用效率。

程天富說,新加坡整體建築密度不算很高,但土地面積有限,故未來的建築會「建得更高,建得更密集。另一方面,當局有策略地把住宅區和工業區區分開,既減少污染問題,又釋放較貴的住宅和商業用地,更有效地把土地用途分散,「例如製造業、高污染的化工業,都被遷移到西部的裕廊島,那是一個石化、化工的工業島。」

談及分散土地用途,由劉太格主責編製的1991年《概念規劃》,就把原本以中央商務區為中心的「環形加帶狀發展模式」,修訂為「多中心發展模式」,在其餘片區分設相等於第二中央商務區的片區中心,連政府部門也是分散至不同地方。

「有些政府部門,不需要太過集中在市中心的地方,政府也不可能承擔過於高昂的成本,一旦你在市中心有一個辦公樓,你的營運成本就提高不少,同時你也佔據了市中心的商業空間;反而是那些和商業、法律、金融有關的部門,可能需要面對商業交涉,他們也更願意負擔更高的租金,就比較適合。因此,我們的政府部門,很多都是分散在不同的地方。」程天富續指,如果太多不相關的政府部門佔據了商業空間,土地就會擠掉其他用途,不能發揮最高效益。

新加坡規劃得意,令有限土地,滿足人們居住、商業及休閒等需求。(羅君豪攝)

產業轉型開闢全新CBD

新加坡近年也因應產業轉型,正着手在遠離原中央商業區的裕廊東,興建結合科研的新型中央商務區。

程天富解釋稱,當中央商務區過於密集時,會帶來擁擠、交通堵塞、土地價格高昂、成本增加等問題,而當地政府察覺,新加坡正處經濟結構轉型之際,以前所依賴的製造業、服務業及金融業等,在如今的新經濟政策之下,應該放眼如何利用科技和研究達致產業轉型,而這些產業可能需要大量的土地應用和空間,但不需要集中在目前的中央商業區。

「這個中央商務區的規劃,是最近5至10年開始的,它已初步具備自己的優勢,比如靠近新加坡國立大學和新加坡南洋理工大學,附近也有科學館,之前更被規劃成區域中心,即有自己的商業中心。」程天富認為,新型中央商業區能否成型,視乎區域中心的提升,也就是一個城市的提升,「因此你必須要有足夠的規模和時間讓它成長,現在規劃算是非常適當的時候。」

伍美琴強調,新加坡政府不容許有人為一小撮人的利益服務。(資料圖片 / 張浩維攝)

叫停受爭議公私營合作

香港和新加坡同為經濟發達的商業社會,而前者不時被批評,珍貴的土地資源向地產商傾斜,但在新加坡,似乎沒有太多相關輿論。

不過,當地曾於10年前推出公私營合作的組屋項目「DBSS(Design, Build and SellSchem)設計、建造、銷售計劃」,但推行不久後在爭議聲中被擱置。

程天富說,原本負責興建組屋的建屋發展局,擁有自己的設計團隊,但有人批評他們設計的房子千篇一律,所以,當局就推出由發展商來設計、興建和銷售的計劃,而政府則負責賣地予發展商。

然而,「房子建好後,價格太貴,比如一般四房式組屋需要40萬新加坡元(折合約港幣240萬元),但發展商賣到60萬新加坡元(折合港幣約360萬元),整整貴了20萬新加坡元(折合港幣120萬元),政府聽到批評的聲音,又覺得其實自己也有能力設計多元化的組屋,所以就不再推行了。」

為善用土地,新加坡建築物未來也會向高空發展。(羅君豪攝)

重罰違規地產商

除了小心謹慎、避免引起群眾不必要的批評,新加坡也有嚴格的土地管理制度,防止開發商囤積土地,以儘早增加公屋供應。

程天富表示:「新加坡有一個名為『發展商合格證書(QC)』的規定,如果開發商向政府購買土地的話,你必須在五年內建好,並在兩年內賣出,不能說你把地買來以後,就放着不建;如果你沒有在規定期限之內落成建築,就要支付延長費,該費用按照地段地皮價格和未售出單位佔比計算,頭三年的延長費分別是未出售單位地皮價格的8%、16%和24%。」

在香港,也有類似的「建築規約」期限。在一般情況下,住宅項目的「建築規約」期限是土地契約文件日期起計48至72個月,而實際期限則視乎發展項目的規模、複雜性,例如要拆卸原有建築物才能進行重建、向政府提交所要求的影響評估等。如果發展商不能在「建築規約」期限內建成批地文件所訂明的最低樓面總面積,就需提出延長申請並繳付補充價,頭五年的罰款分別是地價的2%、4%、8%、14%、22%。

觀乎罰則及執法力度,新加坡比香港嚴厲得多。

新加坡另一個規管地產商的做法,是徵收發展稅。有關法例自1964年修訂《規劃條例》時開始實施,條例授權規劃署在辦法書面許可證時徵收發展費。條例規定,任何地段的發展計劃,如果與《總體規劃》所規定的發展性質有所差異而產生地段增值,就必須繳付發展費,例如發展商更改住宅地為商業用地,又或是增加發展密度或集約度;在此情況下,發展商必須向政府繳納因此所引起的地段增值的70%,作為「交換」額外發展權利的條件。

新加坡採取以公共利益為導向的土地利用策略。(羅君豪攝)

時刻以公眾利益為導向

「我們是不允許補貼商人的。你要做商人,就要自己會賺錢,你要是不能賺錢,就不應該做商人。」劉太格提到,建屋發展局不但提供公共住宅,也會從事商業發展、工業發展,並確保這些行業是賺錢的,方能用賺了的錢,來補貼公共房屋的賣價;這既可減輕政府財務負擔,又可有效利用新市鎮的土地、製造就業機會,令更多人願意搬進去。

根據2012年1月發表的《國土與自然資源研究》,當中《新加坡城市土地資源高效利用的經驗借鑑》一文提到,由於新加坡土地資源非常有限,新加坡政府除了關注土地利用的效益之外,也非常關注有限的資源可以如何更好地為所有新加坡人共享,因此,當局在土地資源利用方面,所採取的公共利益導向是非常明確的,例如會通過強化政府和政府機構的職能,及透過不同土地政策以限制閒置土地投機買賣。

研究新加坡如何在土地短缺下規劃宜居城市的中大學者伍美琴也說:「我覺得這件事在新加坡是非常明顯的,就是他們絕對不容許有人只是為一小撮人的利益服務,整個政府都不允許。」

也許,這才是「人有多大膽,地有多大產」的真諦吧。再小的地方,也能創造不可能的奇蹟。

土地供應專責小組牽頭的「土地大辯論」公眾諮詢進入尾聲,然而,各界討論大多集中於各執一詞的「如何覓地」,而非更加關鍵的「如何用地」,即對土地分配仍然缺乏規劃、對城市規劃仍然缺乏願景。《香港01》特此策劃「城規三部曲」系列深度報道,先後到訪新加坡、上海和深圳,探討當地城規建設經驗,冀為我們未來的城市面貌帶來一些想像和啟發。

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上文節錄自第124期《香港01》周報(2018年8月13日)《地圖小不點規劃見大格局——新加坡土地利用的魔法》。

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