香港產業結構轉型——是放任經濟的笑話,還是積極不干預的悲劇?

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連續24年蟬聯全球最自由經濟體的香港,10年前敲鑼打鼓提出經濟結構轉型、揚言發展六大優勢產業,但時至今日,四大支柱行業不動如山,穩佔本地生產總值近六成,而所謂的優勢產業,雖由7.5%微升至8.9%,但仍佔不足一成——這是「小政府大市場」的笑話,還是「積極不干預」的悲劇?特首林鄭月娥的新一份《施政報告》,又是否會延續這令人嘆息的故事?

官員和商界不肯放棄既得利益,死抱傳統金融產業。(高仲明攝)

「積重難返,很難搞了。」香港珠海學院一帶一路研究所所長陳文鴻說。

自1980年代起專研中國及香港經濟問題的陳文鴻,早於2004年任職理工大學中國商業中心主任時,在中國社會科學院主辦的《國際經濟評論》發表《結構轉型與香港的產業政策》,指出特區政府的不干預政策環境,不可能讓原有結構的既得利益企業,自發地轉型為新產業。

至2009年,他再撰寫《香港經濟須突破二元結構困局》一文,批評香港回歸後,不但未有重新檢視自身定位,反而積極鞏固港英政府安排下的經濟和產業結構,導致香港陷入二元困局,一元是服務港商在珠三角加工貿易的物流業和工商專業,另一元是依靠港商在珠三角賺取的利潤、內地流入的資金、以及跨國資本集團操縱的熱錢炒起的金融和地產業,限制了其他發展。

「時至今日,問題根本沒有改善過,甚至越來越差。」陳文鴻一臉淡然,似乎已經對特區政府死了心:「只能等危機出現,等中央出手,否則香港內部的既得利益者不可能帶來改變。」

陳文鴻認為,不可能依靠內部的既得利益者來為香港帶來改變。(吳鍾坤攝)

香港內部的既得利益結構,究竟有多難改變?現況又有多惡劣?

回到被金融海嘯洗禮後的2009年,時任特首曾蔭權在《施政報告》中提出「經濟優先」的施政方針,承諾會竭盡所能鞏固四大支柱行業(金融、旅遊、貿易及物流、工商專業),並致力發展六大優勢產業(文創、醫療、教育、創科、檢測及認證、環保),以推動香港經濟及產業轉型,走向知識型經濟。然而,當時已有不少輿論指出, 製造業北移導致產業空心化,故不應再過度倚重傳統支柱,反應利用與內地的經濟聯繫打造新興產業,惟當局對批評視而不見。

「如果說金融海嘯是港商消亡的開始,那麼現在就是消亡得七七八八了。」神策研究院政策實驗室總監鍾民杰,曾於2008年撰文詰問《香港四大支柱行業何在?》,質疑「大支柱」是「大黑洞」,根本沒有能力把香港以至整個珠三角的經濟,承托到一個新的高度。

如今再回頭看,鍾民杰依舊憤然:「以前最錯的是,我們和珠三角合作時,不是為了提升我們的技術能力,而是努力維持原有的低技能,繼續做低檔產品,直到有競爭時,只能被淘汰。有一些很幸運的,在消亡前搬去了東南亞,但當那些國家發展起來時,唔通你搬去非洲咩?」

若單從數字(表)上看,特區政府大抵不會同意陳文鴻及鍾民杰所言。

根據政府統計處數字,在2008年,四大支柱的產值為8886億元,佔本地生產總值(GDP)的56.7%,養活166.15萬就業人口;到2016年,四大支柱的產值增加至13675億元,穩佔GDP的56.6%,引領177.53萬就業大軍。這數字,充分體現曾蔭權所承諾的「竭盡所能鞏固」,儘管貿易及物流業的GDP佔比由25.9%大跌至21.6%,而就業人口亦大減逾10萬人。

不過,六大優勢產業的表現,就有點尷尬了。其GDP佔比由2008年的7.5%,微升1.4個百分點至2016年的8.9%,就業人口則由38.89萬微增不足10萬人至48.09萬;值得一提的是,我們經常掛在嘴邊、揚言要藉此打造國際中心的創新及科技業,其GDP佔比僅由0.6%略增至0.7%。這實在難以稱得上有什麼卓越產業的發展,更遑論有什麼經濟結構的轉型。

官僚思維僵化乏識見
難引領香港產業升級

「林鄭說要將科研開支由0.73%加碼去1.5%,先不說人家深圳高達4.13%,我都不知道她可以怎樣落實!根本整個創科政策都是錯誤的!」陳文鴻認為,香港的一大問題,就是沒有深刻認識自己的能量和條件,又以為周邊世界全然不變,殊不知我們以往的優勢,如今已變成劣勢。他透露,早年香港與深圳官員磋商落馬洲河套地區的創科發展時,香港官員稱至少需要7年時間整理後才可動工,但深圳根本等不及了,「我跟當地官員說,『你們等香港開工,就會拖你們後腿』,現在深圳已經不在乎香港何時動工了,人家不會和你浪費時間。」

鍾民杰說,創科政策出錯,錯在沒有好好培養和累積我們的能力。(高仲明攝)

如果說創科政策出錯,那麼錯在哪裏?

按鍾民杰的說法,錯在沒有好好培養和累積我們的「能力」。他解釋,發展創科的關鍵,在於「能力」,包括研發技術的能力,整合複雜科研的能力,把科研轉化成可以落地的產品的能力、把產品轉化成可以供給市場消費的能力、以及透過市場再增進自身「能力」的能力。簡單而言,當創科=能力+產品+市場,而我們沒能力沒產品也沒市場,這又談何創科呢?

「政府一直以為,創科就是幾位獲獎無數的大人物,在實驗室裏面,戴着眼罩,拿着兩支嘢咁隊吓隊吓,就會有樣石破天驚的產品爆出來。」鍾民杰還說,即使有了「人才」,也不等同會有「能力」,因為這些「人才」需要靠「組織」統籌,而「組織」需要對「產品」有想法、有戰略、有支援,「否則政府吸引再多人才來也沒有用,就像現在,很多人才根本無嘢可做。」

同時,在研發「產品」的過程中,「組織」還需要面對技術壁壘、承擔可能會失敗的風險;另外,「組織」亦要對市場需求有超卓的洞悉和把握能力。鍾民杰稱,若單靠商界的力量,根本難以有這樣的「組織」出現,亦不可能打造到具競爭力的創新產業,因此,政府必須大力出手。

香港10年前大張旗鼓表明要發展新興產業,但10年過去,產業及經濟結構有不一樣嗎?(資料圖片)

然而,政府為何沒有所為呢?

「有些官員,根本就不知道什麼是『創科』。」鍾民杰憶述,他在10多年前,曾經到政府應徵行政主任(EO),當時有位面試官問香港可以發展什麼,他回答「創科」後,對方突然變了臉色,幾乎要拍枱鬧人,直斥「不適合」,但沒有解釋因由。

陳文鴻也說,政府一直誤信政務主任(AO)是無所不知的通才,所以不信、不用、不聽專家之言,既沒有培養獨立的專家體系,也沒有建立社會的科研力量,「但其實AO根本就唔識嘢,他們大學畢業之後,就沒再深造了,知識面很低,和現實世界脫節。」

無論創科產業發展,還是經濟結構轉型,有的官員「不知」,也有的官員「知而不為」,因為政府總會在理應重新分配資源的關鍵時刻,祭出「自由經濟」的「積極不干預」教條。

「我覺得『自由經濟』有時是藉口,對他們來說,『自由經濟』等於『政府什麼都不用做』。」鍾民杰笑說,「如果我做官,而我又發現這個無敵的藉口,我也會不停咁用。做得不好也沒有懲罰,一事無成也不用問責,五年之後,我就卸任了,我有什麼後果呢,沒有!」

陳文鴻認為,政府官員之所以維護既得利益團體,一是基於商界的利益滲透,二是地主經濟作祟,三是反中的意識形態。(吳鍾坤攝)

「再者,『自由經濟』簡單易明,連中學生都懂得,以為畫條curve就可以達致均衡,當然現實不是這樣;另外,是我們的經濟教育,『知識』本身就是由那些和他們同聲同氣的經濟學家主宰的,而由這些人訓練出來的人,自然就更容易接受那套說辭。」鍾民杰補充,政府的一大問題,是不肯承認,即使在英殖時期,也從來沒有真正的「自由市場」,「港英政府不想理的時候,就是『自由市場』,到它不能不理的時候,根本就係佢玩晒。」

關於官員信奉「自由市場」的迷思,行政會議成員、金管局前總裁任志剛,去年底曾在網址分享一篇堪稱是「反思自由市場」的演辭,指出金融業內存在「為自己服務」的文化,認為管治機構必須更主動地採取措施,以保障公眾利益,令金融回歸服務實體經濟。

1998年,金融風暴,港府動用外匯基金遏制炒家狙擊港元,任志剛原本認為是次出手有違其堅信的原則,但後來也明白到,再好的市場也會出現失效的情況,而修正的力量就只能來自政府;2008年,金融海嘯,任志剛發現,市場的失效,往往源於政府未有「為大眾利益而駕馭金融市場的威力」;至去年底,任志剛認為,政府的參與未必會降低市場的效率,他又呼籲政府應以「強大的政治意志推動革新。」

這段心路歷程,明顯給了林鄭月娥政府莫大的啟示。

對林鄭月娥而言,能否打破自由經濟的迷思,將她是可否帶領香港改革的關鍵。(資料圖片 / 張浩維攝)

是真心信奉也好,是懶政藉口也罷,結果都是,政府不作為、結構未轉型、產業無發展。

「這其實是既得利益的問題,為官者也是既得利益的維護者,曾蔭權就是典型的例子,中央並不容許這樣的人。」陳文鴻指出,社會的既得利益勢力龐大,不少官員都以維護既得利益者的心態,抗拒任何根本性的政策轉變,即使有所變動,也要優先照顧既得利益集團。

至於官員何以維護既得利益群體?他認為,一是商界的利益滲透,二是地主經濟作祟,三是反中的意識形態,「很多高官的骨子裏,根本就不承認自己是中國人,他們為何要為香港的利益着想呢?」

陳文鴻還說:「林鄭月娥也是會討好商界的人,她底下的官員亦如是。」記者不解:「如果中央不容許曾蔭權,那麼,中央會容許和曾蔭權類近的林鄭嗎?」陳文鴻回了一句「中央也不高興林鄭」後,就不願再說明更多了。

事實上,香港一直都處於一個被商界和公務員共治的狀態,其政治、社會和經濟,處處都備受官商的限制。例如早在英殖初期,港督與滙豐、怡和及太古等老牌洋行的利益關係盤根錯節,完全主宰着香港社會,也直接催生了精英教育對弱勢群體的歧視;至上個世紀中後期,港人有了向上流動的機會,港資勢力亦不斷壯大,甚至逐步取代英資的地位,而官商共治的「商」,亦由「英商」變成「港商」;到回歸後,相對中共的專政文化而言,港英體制成為了香港人的集體選擇,而該體制所遺留下的官商共治,也因而得到了鞏固,那群高高在上的共治者們,也被圈養成一個不願意承擔責任的官商利益共同體。

鍾民杰相信,粵港澳大灣區的發展,有助香港利用更開大的「市場」去培養我們的「能力」。(高仲明攝)

大灣區機遇競爭並存
港應借力謀產業轉型

作為香港的一份子,你甘心嗎?如果不,那就是時候改變了。但,應該怎麼改變呢?

「最主要的,是政府要改善與內地的connectivity。」陳文鴻表示,當檢視了結構和產業無法轉型的癥結、清楚了問題所在,就要借助大灣區的發展潛力,看看能否再次拉動香港經濟,但前提是要進一步提升通關效率。同時,他亦建議,「香港還要加強與外國的connectivity,給多些國家免簽證,歡迎更多人才來香港,當你的制度開放了,就有助大家去選擇去創新。」

陳文鴻早在報章專欄中提到,擔心廣深港高鐵開通後不久後會飽和,故建議當局盡快展開第二或第三條高鐵的規劃建設安排,即重啟連接香港國際機場及深圳寶安機場的港深機場鐵路,並在新界興建高速跨境鐵路,例如在元朗錦上路接上深圳西部鐵路,或在上水及粉嶺等地,經西蓮塘或沙頭角,接上閩粵高鐵。

鍾民杰也認為,大灣區的發展,最起碼可以放大香港的「市場」,但此「市場」不同彼「市場」。他解釋:「不是說你多了很多投資的機遇,也不是說『香港創科深圳製造』那種停留在『前店後廠』的概念,而是『市場』本身是一種『資源』,我可以利用你的『市場』來培育、累積、甚至強化我的『能力』,這才是最重要的。如果像以前那樣,有了『市場』,卻賣些低檔產品,根本就沒有意義。」

陳文鴻擔心,廣深港高鐵可能好快飽滿,香港有需要盡快展開興建第二條高鐵的討論,(資料圖片 / 羅君豪攝)

不少香港人抗拒大灣區的經濟融合,擔心一旦開放了市場,就會被「侵蝕」。

「他們的想法很奇怪,其實『融合』不但不代表自己的『消亡』,反而正正要求你要有自己的『能力』和特色,當然『融合』不止有『合作』也有『競爭』,如果你沒有辦法提供一個環境,去吸引『人才』或者『經濟活動』,人家可以不來的,而且你反倒會被人家吸走一些東西。」鍾民杰強調,「會不會被吸走,則是取決於你自己,能不能借助『市場』培養出不被吸走的『能力』。」

後記

記者:「眼見政府不作為,感覺很唏噓。」
陳文鴻:「社會是接受的,你不說話就等同你接受。所以有怎樣的政府,就有怎樣的社會。」
記者:「總有些人不會接受的。」
陳文鴻:「那是少數。」
記者:「少數可以壯大,說服多數,成為多數。」
陳文鴻:「問題是很難說服……說不定,10年後,香港還是無法轉型……」

上文刊登於第132期《香港01》周報(2018年10月8日)《官商互保食老本  優勢產業無寸進  港府再懶政  經濟轉型輪自欺》。

「施政報告前瞻」系列文章:

做咗等於好咗?——是時候為林鄭月娥訂定施政KPI了

冀林鄭回歸施政公義 周永新:必須站在有住屋需要的市民那一邊

政府盲學新概念漠視空間公義 鄧永成:過渡性房屋要過渡到幾時?

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