【人口老化】46年前提倡社區照顧長者 為何至今未見成效?

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良好的社區照顧服務可以有效減少或延緩長者入住院舍、醫院的機率。早在1973年,香港政府就發表了一份工作小組報告書,提出了「家居照顧」的安老政策概念。到了1977年,《老人服務綠皮書》確立了以「社區照顧」作為香港安老服務發展的目標。 然而施行至今成效不彰,其因何在?目前有何問題?未來又該何去何從?在人口老齡化浪潮來襲的今天,我們必須直面社區安老的種種不足,知難而進。

「社區照顧」的概念由英國引進,指由社區為老人、身心障礙者、精神病患者、學習障礙者等有需要的人提供照顧,讓他們儘可能在家或社區裏在「家庭式」的環境下過着獨立的生活。社區照顧的提供者包括正式與非正式機構,正式機構即政府和非政府組織(NGO),非正式機構則是由家庭自行負起照顧的責任。香港目前需要被照顧的人群以為長者為主,也是本文探討的對象。

社區安老相對於院舍服務,更有利於長者的健康、更滿足符合長者的意願、也更符合成本效益。不少研究指出,社區和居家安老避免了長者因居住在陌生環境而產生的焦慮和不安。國際經驗也顯示,有效的社區照顧服務,有助維持長者身體機能,減慢認知功能的退化。在適當的社區照顧和支持下,長者還可以得到高度的獨立自主性,並且保持或重獲基本生活技能。就個人意願而言,長者也更傾向於社區安老。同時,相比安老院舍,社區照顧更符合成本效益,從表一、表二可見,社區照顧無論是在資金成本還是土地使用上,消耗都更小,而良好的社區照顧更可以延遲、減少使用安老院舍的機率。

言而無行 發展滯後

自上世紀七十年代提出「家居照顧」、「社區照顧」的安老概念,香港政府名義上一直重視社區安老的發展,如今便以「居家安老為本,院舍照顧為後援」作為安老方針 ,然而其實際行動上卻與「居家安老」的原則背道而馳。

從2014年的《審計署署長第六十三號報告書》中的住宿照顧和社區照顧的開支對比圖可見,社區照顧開支常年低於院舍開支,撇除院舍服務成本較高的考慮,社區照顧的逐年開支增幅也遠小於院舍照顧,如此看來,談何大力發展「居家安老」?

不僅開支上社區照顧遠遠落後於院舍照顧,港大的《長者社區照顧服務顧問研究》對比政府過往在住宿和社區照顧投入的名額,發現由2003/04年度至2010/11年度期間,資助住宿照顧服務的名額比資助社區照顧服務持續地高三倍以上。縱然兩者的比例有縮小的趨勢,但社區照顧的名額仍遠遠落後。

按《安老服務計劃方案》,現時輪候院舍照顧服務的人數遠比輪候社區照顧服務的人數多,跟政府「居家安老」的方針大相逕庭。(資料圖片)

曾有研究機構建議,按2015/16年度照顧服務的單位預算成本計算,政府只需撥不超過5億元資助社區照顧服務,增加送飯、家居清潔及陪診等服務數量,就能解決現時社區照顧服務輪候冊上近一萬宗屬「普通個案」的長者申請。然而,儘管政府在2013/14年度及2014/15年度的財政預算案中,分別有逾200億元和逾600億元盈餘,卻未採納相關建議。

2018年,署理勞工及福利局局長徐英偉提到,根據安老事務委員會籌劃的《安老服務計劃方案》推算,到2026年,資助長期護理服務的規劃比率參考數值為每1,000名65歲或以上的長者有21.4個資助院舍照顧服務宿位和14.8個資助社區照顧服務名額。從這個預測來看,屆時安老服務依舊偏重於院舍照顧。

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上文節錄自第171期《香港01》周報(2019年7月15日)《社區照顧的近憂與遠慮》。
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