【居住正義】舊酒新瓶 走樣變形 過渡性房屋「過渡」到何時?

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特首林鄭月娥將於下月9日發表任內第三份《施政報告》,土地房屋供應料成最大焦點。回顧林鄭自詡「破格」的房策新思維,「過渡性房屋」算是當中最突破之舉;然而,兩年來推出的13個項目只提供618個單位,對11.7萬個環境欠佳的住戶而言,可謂杯水車薪。這值得特區政府深省——為何在外國明明有助紓緩基層壓力的住屋形態,被「移植」到香港後就會走樣變形、難解燃眉之急?更諷刺是,「過渡」不一定換來「安居」,當局還要基層「過渡」到幾時?

在香港,「過渡性房屋」泛指在協助基層住戶獲得較長期的房屋前,為他們提供的短期居所。早於前特首梁振英任內,已有不少關注團體向當局獻計,以不同形式的過渡性房屋應付短中期所需,例如智經研究中心建議引入丹麥「共享房屋」、香港社會服務聯會研究荷蘭「貨櫃屋」、全港關注劏房平台提出改建閒置校舍作臨時房屋,但全遭梁振英冷待;2017年林鄭月娥上任後,當局突然轉軚大增過渡性房屋,至今透過13個政府牽頭、民間主導的社會房屋計劃,提供618個單位,未來還有7個有待落實的項目,預料可額外提供772個單位。

下鄉道社會房屋共享計劃選址。(資料圖片/羅國輝攝)

對全港11.7萬個環境欠佳的住戶而言,上述數字可謂杯水車薪;然而,在政府眼中卻像是豐功偉績。例如,林鄭月中於社交媒體撰文,指去年6月推出的六項房策全部到位,包括「成立過渡性房屋專責小組」;運輸及房屋局局長陳帆則於6月底在網誌《重新出發  共建家園》中談及,「入住家庭亦普遍認同,過渡性房屋的確可以改善他們的生活……租金由300元至6,500元不等,佔家庭入息不多於29%,大幅減輕他們的財政壓力;而居住面積方面,人均面積由4.3平方米增加至8.5平方米」。陳帆又透露正研究建設過渡性屋邨以增加供應。

這類有勝於無、但根本未有觸及房屋分配不均核心的過渡性措施,成為特區政府沾沾自喜的談資。更諷刺是,關注基層住屋聯席上周二(9月17日)發表《社會房屋意見調查報告》,在綜合45位現居於社會房屋受訪者的數據後,結果逾八成受訪者認為社會房屋數量不足,未能減輕基層住屋負擔,另有逾半受訪者認為,相關政策未如理想,平均僅予2.4分(5分為最高分),屬不合格。此外,《文匯報》上周亦揭發,政府去年10月提出重啟「活化工廈」以提供過渡性房屋後,今年首八個月所提交的19宗「活化」申請中,完全不涉及改裝成過渡性房屋,可見市場懶理當局提供的誘因。

林鄭班子自我感覺良好,但泛民主派及建制派都不約而同批評過渡性房屋的建屋量及落成速度未如理想。民主黨立法會議員尹兆堅形容,當局似乎把過渡性房屋當成「止咳水政策」,投入力度疲弱,亦未見明顯的政策持續性,更未能有效賺取時間以配合公屋落成周期;他擔心,長此下去,政策難以發揮「過渡性房屋」的作用,導致「止咳都唔掂」的局面。民建聯立法會議員鄭泳舜亦指,該黨早於年初《財政預算案》發布前夕,提倡當局三年內提供至少一萬個過渡性房屋單位,但至今每個民間項目只有數十至200多個單位,倒不如嘗試更大規模的過渡性屋邨,以解燃眉之急。

林鄭月娥早前在facebook宣布,空置稅正式推出後,去年中提出的6項房屋政策將全部落實。(資料圖片/林鄭月娥Facebook截圖)

觀乎過渡性房屋的成效,着實令人懷疑當局解決房屋問題的誠意。這不禁引人疑惑,為何在外國明顯有助紓緩基層壓力的住屋形態,被「移植」到香港後就會走樣變形、無濟於事?

歸根究柢,癥結有三。

癥結一:施政投機 政策跳脫欠連貫

過渡性房屋項目原意是幫助正輪候公屋的基層庭入住環境較佳的居所,但政策欠缺連貫性。(資料圖片/張浩維攝)

不少人以為,「過渡性房屋」是近年新興的住屋形態,但事實上,它在香港並非新鮮事。戰後不久,港英政府已興建徙置區、中轉屋及臨時房屋,安置受天災、火災或受清拆影響而無家可歸的居民;到上世紀七十年代,當局更興建過渡房屋以安置新來港人士,待他們取得申請公屋資格後輪候上樓。可惜的是,及後香港經濟騰飛、港人生活質素提升,但過渡性房屋政策卻未有與時俱進;以至今仍保留的中轉屋為例,既沒有因應需求調節供應,亦未能改善環境,導致蟲鼠為患、滲漏積水及保安欠佳,基層住戶情願捱貴租住劏房,也不願入住,空置率高達60%。

直到2012年,競選行政長官的梁振英在政綱中提及,「額外提供中轉房屋,以安置在重建及清拆時受影響但未符合編配公屋資格的居民」,改善過渡性房屋的討論才有些眉目;至梁振英當選後,率先拋出「梁十招」,當中提出將柴灣工廈改建公屋,及後時任政務司司長的林鄭月娥汲取經驗,先後建議以「地盡其用」的原則,將工廈及村屋改裝成過渡性房屋,滿足炙熱的住屋需求,自此過渡性房屋開始走入公眾視線;到同年年底,「全港關注劏房平台」等關注團體首次提倡當局應協助非政府機構將空置的工廈及校舍改建為過渡性房屋,以紓緩基層住屋壓力。

然而,梁振英於2013年初發表任內首份《施政報告》時,對林鄭等人提出的「過渡性房屋」計劃隻字不提,僅成立「長遠房屋策略督導委員會」就房屋問題從長計議;同年6月,被視為「梁粉」的長策會委員、香港規劃師學會前會長林筱魯出席民間劏房論壇後承諾,可研究以臨時房屋及中轉屋等過渡性房屋解決劏房問題。及後,時任運輸及房屋局局長張炳良更在房屋發展論壇上表示,將短期空置土地或工廈改建成過渡性房屋的做法「值得思考」;不過,到同年11月的立法會房屋事務委員會「長遠房屋策略小組委員會」會議中,張炳良對過渡性房屋的態度急轉,指「現時空置用地不多,在一些空置用地興建過渡性房屋,未必符合成本效益」。

美荷樓早於1954年建成,是香港最早期、碩果僅存的「H」形徙置大廈,並獲政府於2013年改建為現時的美荷樓青年旅舍。(資料圖片/鄧倩螢攝)

果不其然,在2014年底公布的《長遠房屋策略》當中,「過渡性房屋」又被棄如敝屣,因為「政府已研究有關建議但認為並不切實可行」——首先,當局認為市區欠缺足夠的閒置土地,即使覓得合適的用地,亦應盡量用以興建公屋;其次,當局表示,即使有空置土地可作其他臨時用途,政府仍需時間完成額外基建工程,包括鋪設污水渠及其他水電工程項目,才可興建過渡性房屋,惟面積和數量有限又需時不短,未能如倡議者預期般紓緩大量基層窘況。曾任長策會成員的公屋聯會前主席王坤後來曾推測,當局之所以不願意從善如流,「或多或少與『面子』問題有關」,因為過渡性房屋容易令人聯想起昔日衞生惡劣的臨時房屋。

自此,在梁振英餘下任期內,儘管民間對過渡性房屋的訴求不絕於耳,但當局都未有重提。直到2016年底,梁振英宣布放棄競逐連任而林鄭月娥「頂上」選特首後,「過渡性房屋」政策才再現曙光。在2017年特首選舉期間,智經研究中心及香港社會服務聯會,先後發表《「共宅」——共享經濟下的新同居時代》及《比利時的創新房屋措施:社會房屋中介》等文章,引入「共享房屋」及「社會房屋」概念,獲林鄭接納,並演變成「社會房屋共享計劃」。值得一提的是,時任智經副主席劉鳴煒及社聯主席的陳智思,都是林鄭競選辦的主要成員。

時隔七年,兜兜轉轉,政府「唔嫁又嫁」,「過渡性房屋」這舊酒終於被裝進新瓶,並以「擠牙膏」的方式龜速落實中。就此,尹兆堅狠批歷任政府施政時的跳脫及不連貫,認為當中充斥「政客思維」,投機主義濃厚,每每推動政策時,只考慮當刻能否賺取市民支持、可否滿足既得利益者期望。以民建聯近日高調提倡當局引用《收回土地條例》徵收發展商農地、而接近政府消息透露「很有機會成事」的事件為例,尹兆堅形容,政府此舉有如「政策精神分裂」,因為民主黨早已促請港府大膽引用該條例收地以興建公共房屋,惟當局至今才「轉軚」作正面回應;他又擔心,只懂得搞「政治包裝」的林鄭月娥,若視過渡性房屋為分散民怨的權宜之計,其政策延續性亦成疑。

尹兆堅狠批歷任政府施政時的跳脫及不連貫,認為當中充斥「政客思維」,投機主義濃厚。(資料圖片/鄭子峰攝)

癥結二:扭曲概念 政府角色弱不堪言

目前已公布的20個過渡性房屋項目,主要以「共享房屋」、「貨櫃屋」或「水管屋」等外國盛行的「社會房屋」形態呈現;不過,這些「移植」而來的另類住屋概念,在香港「落地」後卻不時被批評,當局把舊酒裝進新瓶時,明顯捉錯用神,有扭曲概念、胡亂包裝之嫌。

林鄭月娥上任後兩個月,已率先與社聯合推「社會房屋共享計劃」,向私人發展商及良心業主募集閒置物業作過渡性房屋,並交予社福機構營運,預計可為1,000名已輪候超過三年公屋又居於不適切住房的低收入住戶,提供500個為期三年的臨時居所。尤記得計劃推出之初,不少人把着眼點放在「共享房屋」,揶揄該政策類似四十年代「七十二家房屋」的共居模式、或是五十年代、在120平方呎單位內共住最少3戶18人的徙置大廈,完全失卻新興的「共享」之義。

其實,根據《「共宅」——共享經濟下的新同居時代》引述學者Matthieu Lietaert的研究,「共享房屋」源於七十年代丹麥哥本哈根,當時創立者有感現代社會中人與人的聯繫愈發薄弱,故建立「共宅」社區,藉提高同居者生活質量、減輕日常生活負擔,以增加家庭的自由時間,令下一代得到更多關愛。該概念後來推廣至歐美,近年更脫胎換骨成為「共享經濟」一員,由業主以低租甚至免租形式,將單位的一部份租出,而租客須向業主提供非商業形式的回饋;房產發展及建築研究資訊中心創辦人姚松炎曾解釋,數年前歐洲經濟衰退,城市湧現大量閒置房屋,有不少長者以低租或免租形式與年輕人共住,租客則以照料長者作回報。

荷蘭Keetwonen貨櫃屋項目。(Keetwonen網頁圖片)

反觀香港的「共享房屋」,並無「共享經濟」之實,反而更貼近比利時盛行的「社會房屋」。根據《比利時的創新房屋措施:社會房屋中介》,早於八十年代,當地已有民間團體成立「社會房屋中介」,為無家者尋找私人出租住宅,但規模有限;後來政府採納有關概念,大力資助認可機構做「二房東」,再以低廉租金為低收入家庭提供可負擔房屋。截至2016年11月,當地佛萊明大區合共催生了48間「社會房屋中介」,提供8,690個出租單位,佔整體房屋的6%;若把香港的情況與之對比,實在慘烈,因那不足1,400個的「社會房屋」,只佔整體房屋的0.05%。

重點是,港府盲目借鑑海外經驗時,抄不足「形」,自然也捉不到「神」。綜觀外國推行過渡性房屋的成功,絕對有賴「政府主導」的功勞,因為有關當局積極為政策拆牆鬆綁,主動覓地、建屋、管理,務求發揮公營及私營的力量,在短期內提供足夠的「社會房屋」單位。以截至2016年初、「社會房屋」總數已佔全國房屋總數32%的荷蘭為例,當地政府致力發展「社會房屋」市場,規定發展商投地後,須撥出四成用地建造「社會房屋」,並由「社會房企」營運。

例如佔地約3萬平方米、位於阿姆斯特丹的貨櫃屋邨Keetownen,原本擬建成監獄但後來被擱置;在2002年,當局以免地租形式出讓予私人發展商Tempohousing,歷經三年研究,於2005年正式動工興建由貨櫃疊成的臨時青年公寓,用九個月時間落成1,000個320平方呎的單位,內設獨立廚廁及露台,並由社會房企de Alliantie負責營運,以不到3,000港元的價錢出租予有需要家庭及學生,而當地社區更設有超級市場、球場、咖啡店及單車維修店等基本配套設施。

科技園創新斗室示範單位。(資料圖片/洪嘉徽攝)

政府敢於承擔在推展過渡性房屋上的公共行政角色,對政策成效有着舉足輕重的作用。荷蘭378間「社會房企」中,包括有「貨櫃屋始祖」之稱Rochdale。其行政總裁Hester兩年前接受《香港01》專訪時曾提到,當地政府為房企提供多種恆常化協助,包括低息貸款、平租空置地、出租期約年、提供俗稱「三通一平」的基礎建設(即水源、電力、道路及平整土地);另外,當局也會主動牽頭,因應激增的房屋需求,綜合各方持份者、營運部門、建材承辦商的意見,逐步放寬相關的《建築物條例》,允許房企利用貨櫃或其他簡單物料,興建臨時房屋。

反觀特區政府推動過渡性房屋的態度,不但未能有效利用行政及立法程序以加快供應,其溫溫吞吞、遲遲未肯挑起大樑的態度,也難免有「政治化裝」之嫌。例如率先於科學園試行的新技術組合屋「創新斗室」,每個面積僅180平方呎的單位,竟叫價8,000至1萬元,即平均呎租55.6元,堪稱豪宅,這不禁令人質疑,經常強調「成本效益」的特區政府,究竟是想藉「貨櫃屋」謀財,還是真的想紓緩基層住屋問題?至於今年初仁濟醫院提交「社會房屋試驗計劃」,更擬在荃灣一幅佔地3,300平方米的地皮上,安放約110至130個圓形及方形管道屋,預計可容納250至350人。該計劃啼笑皆非,因為其平均單位面積僅100至150平方呎,猶如市面上的「納米盤」;再者,選址位於行車天橋底,毗鄰露天停車場,或造成採光、空氣及噪音等問題,恐不宜人居。

鄭泳舜及尹兆堅均認為,港府的參與度不足,並無肩負應盡的責任。曾經親赴歐洲取經的尹兆堅更感慨,荷蘭政府有非常明確的社會房屋目標,並有計劃打造社會房屋市場,致力發揮公私營力量為基層解困;至於特區政府,雖然把「過渡性房屋」掛在嘴邊,實際上無甚作為,反而要求社福機構自行覓地,實屬荒謬。他曾建議在大嶼山竹篙灣一幅空置多年、約60公頃的填海土地上興建過渡性房屋,但當局以缺乏水電力供應為由拒絕,不久後卻宣布興建鮮花公園。

運房局局長陳帆於年初出席社會房屋共享計劃的活動。(資料圖片/歐嘉樂攝)

關注基層住屋聯席代表李大成亦批評,特區政府口口聲聲鼓勵民間機構參與營運「社會房屋」項目,但卻未能為相關機構提供專業協助。他解釋,申請營運的機構,需要與測量師及承建商等不同界別的專業人士合作,但營運機構不一定擁有相關專業知識,有礙申請進度。聯席另一代表潘卓懿則指,政府資助金額往往要待住戶成功入伙後才能批出,故社福機構需要預先墊付費用以增聘人手,這對規模較小的機構而言,構成不少財政壓力,也影響行政效率。

政府除了在項目中沒有擔起主導角色外,另有意見批評專責小組工作欠缺靈活性。由於相關工程政出多門,牽涉規劃署、地政署、屋宇署,以及消防署等政府部門,但社福機構缺乏相關專業熟手,與當局打交道時往往被行政官僚折騰至有心無力,未能滿足各部門的不同要求。對此,鄭泳舜建議政府提升「過渡性房屋政策」地位,包括增加小組人數,改善部門協作,創辦一個統籌單位,讓各部門及持份者更有效溝通,以免架床疊屋,減低政策本該擁有的成效。

癥結三:難保「安居」 「過渡」或至牛年馬月

「過渡性房屋」顧名思義,是要作「過渡」之用,營運機構亦普遍以三年作為租住年期上限。不過,特區政府早已脫離「三年上樓」的公屋輪候目標,而截至今年6月底,近14.8萬宗一般公屋申請的平均輪候時間為5.4年,而公屋從動土至落成則需要最少五至七年;換言之,即使是「極幸運」成功申請入住過渡性房屋的住戶,也極可能在租期完結後,仍未獲派公屋,即要再「淪落」至居住環境較差的住房。這難免令人質疑,過渡性房屋真的能令基層過渡至「安居」嗎?

前文提及的《社會房屋意見調查報告》顯示,有11%的受訪者已輪候公屋超過六年,另有近九成受訪者認為,當局必須延長過渡性房屋的租住期,直到住戶能順利「過渡」至獲派公共房屋。「俾都唔住!」目前與丈夫居於板間房的霞姐坦言,過渡性房屋租住年期過短,對只求生活安穩的她來說,根本毫無吸引力。已輪候約五年公屋的霞姐,每個月靠洗碗工作賺取約7,000元,除支付2,400元租金外,還要養活夫妻二人及年長父親。她表示,面對加租壓力,住戶負擔非常沉重,而且環境極其惡劣,合住七人共享一個廁所,無論煮食及梳洗均要輪候,毫無生活尊嚴可言;然而,儘管如此,她仍然不想入住過渡性房屋,以免租約期滿後又要另覓住處,畢竟年事已高,難以搬搬抬抬,而且搬遷負擔沉重,故「淨係想上到公屋,我無其他要求㗎喇。」

霞姐的願望看似簡單,但特區政府不知要到何年何月才能為她提供安樂窩,而霞姐絕非孤例。根據聯合國在1991年提出的「居住權」概念,人人不論富貴與否,都應擁有住得「安全」及「有尊嚴」的「適切居所」;而一個符合「居住權」的房屋,除了擁有四面牆及天花地板的結構外,更需滿足穩定、有足夠基本設施、可負擔、適合居住、公平住屋機會、適當地點及文化共融等七個條件。香港最可悲的是,無論是苦苦輪候公屋的劏房戶,還是那600多個已入住「港式」社會房屋的「過渡戶」,其實都難以享有最基本的「適足居住權」。

公屋輪候3年可上樓已是近乎不可能的事,然而過渡性房屋是否真的可以幫助到龐大的輪候隊伍?(資料圖片)

參考外國的「過渡」經驗,就更感特區政府對弱勢的冷漠。根據立法會秘書處資料研究組今年初發布的《選定地方的過渡性房屋》,以加拿大溫哥華的過渡性房屋為例,卑詩省房屋局設有中央申請系統,用一套統一的評估工具,評定申請人的弱勢情況(包括社交能力、醫療需要及精神健康等),以安排適當的租戶入住同一單位;除此,當局更採取「房屋優先」模式,加快安置無家者,並提供各種如膳食、醫療等支援服務,以協助租戶過渡至較長期的房屋。值得一提的是,那些月租約2,300港元的臨時居所,並無限定最長入住期限,比香港有人性化得多。或許,「過渡性房屋」本意屬好,讓公屋輪候冊上的住戶「過渡」一下,日後或可換來長時間的「安居」。然而,「過渡性房屋」並不保證基層住戶能成功過渡至公屋,他們可能等不到盡頭,就又落得流離失所。難怪不時有學者及團體批評,特區政府只是把部份基層從劏房移居至另一種暫居形態,本質上等同把市民塞進好一點點的劏房裏,令政策蒙上推諉責任之嫌。

《香港01》早已不厭其煩地指出,房屋問題源於資源分配不均,是本港深層次結構矛盾中最尖銳亦最棘手的一環。教條式信奉自由放任經濟、繼承港英官商共治格局、過度依賴地產及金融產業的特區政府,不但將土地資源向既得利益者傾斜,而且長年陷入「房屋就是商品」的迷思,一味以「置業」主導房屋政策,完全漠視最有需要的弱勢社群。

若要從根本解決房屋問題,特區政府必須打破既得利益結構,重新主導土地供應,並從速以《收回土地條例》徵收發展商農地、強制收回並發展棕地、取消所有丁屋計劃,以興建大量公營房屋、推動產業轉型。否則,以港府有心無力的姿態,單靠諸如「過渡性房屋」的小修小補措施,真不知道那十多萬、現仍不斷增加的基層住戶,究竟還要「過渡」至何年何月!

上文節錄自第181期《香港01》周報(2019年9月23日)《舊酒新瓶 走樣變形 過渡性房屋「過渡」到何時?》。

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