十年民生政策回顧 新自由主義下的「凍死骨」(下)

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過去十年,在香港肆虐的新自由主義除了體現在公屋、工資、工時的政策外,更直接造成了貧窮、退休生活的朝不保夕。相關的爭論在過去十年喋喋不休,新增的官方「貧窮線」、再次缺席的全民退保,我們應該如何評價?

承接上文:十年民生政策回顧 新自由主義下的「凍死骨」(上)

扶貧政策︰「貧窮線」是自製頒獎禮?

政府在2012年重新設立扶貧委員會,並首次制定以每月住戶收入中位數的50%為官方「貧窮線」,以便系統性分析貧窮狀況、協助制定扶貧政策和評估政策成效。政府近年亦相繼有高額長者生活津貼及在職家庭津貼等新增社福措施。然而相關爭議不絕於耳,大多圍繞在貧窮線的定義、某些非恆常津貼甚或乎公屋應否納入公屋住戶的增加入息等。這些質疑都是有理據的,例如將收入中位數的某個百分比之下的人定義為貧窮,實際被量度的是「收入貧窮」,一些收入低、但擁有一定資產的人確有可能會被歸為貧窮;但若貧窮是指人被逼缺乏某些社會有共識的基本生活水平,那麼較為準確的方法是測量市民缺乏了多少樣基本生活指標,如有沒有足夠的衣物過冬、能否在逼切時看私家醫生等。香港幾年前就有研究指出收入貧窮率和匱乏率(deprivation rate)的人口比例都大概稍低於20%,然而兩者的重疊程度少於10%,所以我們對準確定位生活匱乏的貧窮人口仍然有距離。

不過我們也要承認,訂立官方貧窮線是一個進步,因為它具體地顯示了香港的收入不平等、迫使政府每年面對貧窮人口的確切數字,也讓我們知道扶貧政策的實際功效。然而貧窮線保守的地方在於,將貧窮線訂在入息中位數的一半會令實際貧窮水平變得很低—即使一個一人家庭,月入5,500元,比貧窮線多出1,500元,難道我們可以說他不貧窮嗎?二人、三人家庭的情況亦一樣(表四)。

(香港01製圖)

政府經常說定在入息中位數的一半是國際慣常做法,但其實已發展地區如歐盟就將貧窮線定在入息中位數的60%。不要忘記,香港的貧富差距要比歐盟高出許多,香港的稅前堅尼系數是0.539,而大部份歐盟和經合組織(OECD)國家的稅前堅尼系數都低於0.4,所以我們更加應該將貧窮線定在更高的水平才可反映真實的貧窮情況,不然就落入4,000元貧窮線和上文樂施會倡議的11,377元生活工資的天壤之別了。

香港的貧富懸殊是相當驚人,單單一條相對貧窮線是完全低估香港的貧窮人口。(資料圖片/王君豪攝)

其實這個鴻溝亦反映相對貧窮和絕對貧窮兩個概念的差別。香港的貧富懸殊實在是相當驚人,而單單一條相對貧窮線其實是完全低估香港的貧窮人口。訂立了貧窮線之後,分析和相應的扶貧政策才是關鍵,據最新公布的《2018年香港貧窮情況報告》,恆常現金政策中,綜援的扶貧成效最大,令163,000人脫貧(貧窮率減幅達2.3%,下同);其次是長生津,使147,000長者脫貧(2.1%);職津的相應數字為42,000人(0.6%),整體恆常現金政策令382,000人脫貧(5.5%),歷年最高。而另外一個主要扶貧手段公屋就令252,000人脫貧(3.6%),政府亦自誇扶貧工作有明顯成效。政府派錢固然令市民有更多錢可用,然而我們要問的是,到底扶貧的目的是什麼?難道單純做二次分配,卻任由一次分配,即收入一直不足以支持生活?最弔詭的是,政府願意每年增加在社會福利方面的支出,但一些基本社會保障又停滯不前,例如全民退保,反而叫人參加安老按揭計劃(即年金)。到底政府是否想每年為自己製造一個貧窮問題很嚴峻的社會狀況,以方便突顯自己某些政策如何有效脫貧?舉個例子,計算公屋的福利轉移時,樓市升得愈多,和公屋租金的差距愈大,公屋租戶的負擔就相對少了,但整體而言對社會有益嗎?政府用「公屋令幾多十萬人脫貧」來自吹自擂,又有意思嗎?但政府又同時說很擔憂香港人口老化、家庭小型化,那麼這種治標不治本的管治思路應該持續嗎?

全民退保 ︰自埋炸彈 怪誰?

大多數市民屬意無資產審查的全民退休保障,政府還要走數到何時?(資料圖片/林若勤攝)

在芸芸民生政策中,全民退保可以用悲壯來形容。香港的退休保險制度自上世紀六十年代港英政府開始的多次研究和諮詢都無法成功立法,最終在2000年尾,出現了強積金這個折衷方案。然而強積金一直因為回報不穩、行政費高、對沖機制不公及不能覆蓋所有長者等問題為人詬病,所以社會對於爭取一個全民共享且有穩定收入的退休社會保險制度的呼聲不絕於耳,加上人口老化速度加快,戰後嬰兒潮一代逐步退休,而政府財政盈餘節節上升,多項民調顯示大多數市民贊成全民退保。然而政府竟然一再回絕,只願推出需要資產審查的長生津、高額長生津;或者需要有一定資產的安老按揭或者年金計劃等政策,可謂親手埋下長者貧窮這個計時炸彈。

政府經常指香港有很多「有資產」的長者,然而根據最新的《2018年香港貧窮情況報告》,政府識別的「收入貧窮,但有一定價值的物業」的長者有106,400人(佔所有長者9.14%),惟安老按揭計劃自2011年推出至2019年11月,只有3,745宗申請,功效微乎其微。另外,2018年中推出的香港年金計劃,第一期則有9,410宗登記,平均認購額為52.5萬元,但只有54%的申請人的認購金額有50萬元以上,按申請人65歲計算,換算後的每月年金金額為2,900元,即接近一半申請人每月年金收入不足3,000元,遑論這個水平是在保單開始時訂定,終身不變,即隨着通脹其購買力會愈來愈低。

全民退保不單為了預防長者貧窮,更是針對低下階層的財富再分配手段。(資料圖片/林振東攝)

而隨支隨付的長生津(每月2,675元)和高額長生津(每月3,585元)雖然接受65歲或以上人士申請,然而該公共福利金單靠政府稅收承擔,除非未來退休人士的儲蓄突然上升,相關的財政開支只會愈滾愈大,政府經常說全民退保可持續性成疑,難道政府準備隨時收緊長生津的資產限額或者像2003年經濟衰退削綜援一樣,隨時削減長生津金額?其實全民退保的相關爭議,例如應否設入息審查,關鍵在我們怎樣理解一個公平正義的退休保險制度,而這個問題應該先設於計劃的所謂可行性。如果我們都同意以全民退保作為最主要的退休保障制度,並且作為回報退休人士對社會的貢獻和對長者的社會投資,那麼就應該着眼這個目標而調整其他相關政策,包括如學者方案向企業提升利得稅,因為全民退保不單為了預防長者貧窮,更是針對低下階層的財富再分配手段。

結語

上述數項記錄了港府這十年來在社會民生政策上的轉變,實際上更多被記錄的是「不變」,香港政府繼續走向新自由主義的不變。的而且確,政府近年在社會福利上的開支有所增加,然而這些非結構性改變更多是體驗在非恆常政策,這或有賴於近十年香港經濟的增長。新自由主義政府不困足於實質意義的「小」支出,而是在支出的手段反映的創造市場的邏輯,例如以「醫療券」資助長者看病,變相支持私家醫生,而不是創造一個人人可負擔、而又供應充足的公共醫療體系;又例如將「有資產」長者的資產以按揭或保險形式激活市場,不一而足。不過從最低工資和扶貧政策的例子,我們仍然看到持續的社會討論和抗爭可以製造更大的共識,向政府施壓迫使其回應大多數的一方,關鍵是社會大眾對於社會現況的研判,而我們同意—香港社會終究是結構性地不平等,且急待扭轉。

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上文節錄自第195期《香港01》周報(2019年12月30日)《十年社會民生政策回顧——新自由主義下的「凍死骨」》。

更多周報文章︰【01周報專頁】

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