【公務員】公僕因循守舊 如何建立管治人才培養系統?

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自2019年6月以來,社會一波未平,一波又起。在反修例風波中深陷管治危機的特區政府,面對新型冠狀病毒肺炎疫情的來勢洶洶,又因後知後覺的防疫措施被質疑管治能力,而「管治人才告急」的呼聲也再次掀起。回顧香港管治人才培養進程,前有政黨辦黨校,後有民間智庫與學界合辦行政學院,特區政府也效仿新加坡建立了公務員學院。社會各界對管治人才的孵化培育逐漸重視,也都做出了不少努力。但我們不禁要問,這些舉措能夠培養出現在需要的管治人才嗎?又該如何針對香港環境建立管治人才培養體系?

「管治」指的是通過政府權力來解決社會問題,其目的是回應民間的需要。特區政府的權力架構以特首、問責司長、問責局長,各部門主管和一般公務人員組成。據政府網站,截至去年9月30日的公務員數目約17.7萬人,佔香港勞動人口約4.4%——相較於其他地區,香港政府仍然是世界其中一個公務員人數比例多、薪酬高的地方。但同時,關於「香港缺少管治人才」的討論屢屢發生——這樣的落差顯示出,公務人員和管治人才之間,暫時還不能劃等號——管治人才要有能夠解決民間問題的管治能力,即判斷力,決策力,規劃能力和前瞻能力等,但在政府架構內,公務人員與「管治」又難以脫離。

本港公務員數目約17.7萬人,卻屢屢發生「缺少管治人才」的討論。(資料圖片 / 梁鵬威攝)

基層公務員也需培養管治能力公務人員「打好份工」的懶政心態被詬病為「只懂執行」,前行政會議成員、現任競爭事務委員會主席胡紅玉認為,解決問題的關鍵在於,要認清培養公務人員時,究竟僅是以行政效率為目標,還是以「公僕」價值觀和問責性主導的責任感和抱負為目標。

「一直以來,香港政府都是按照高效行政人員的眼光去要求公務人員的,而不是管治人才。」胡紅玉表示,「公務人員的系統,我自己叫做『rule based』——跟規定條律做事,跟規程做事,而不是跟從有價值觀的目標出發。這和一個管治人才應有的思維有很大出入。」自回歸前,香港公務員就以「高效」著稱,因此對其培訓也都會以提高工作效率為重心,在一定程度上忽視了對其管治能力和價值觀的培養。

目前,本港負責培訓公務人員的是隸屬公務員事務局的公務員培訓處,2017年8月行政長官林鄭月娥提出仿效新加坡在香港設立一所公務員學院,並在2018年《施政報告》公布選址觀塘,將於2026年落成。胡紅玉認同此舉有必要,但認為人才的培育並非是建立一所學院這麼簡單:「若未能令公務人員意識到有必要培訓,那麼再多培訓也是沒有用的。做一個好的公共行政學院,一定要想好目標是什麼,最基本的精神是什麼,學習內容的必要性是什麼,日後有無發揮使用的機會。」

胡紅玉認為,要培養年輕人對管治工作的抱負。 (資料圖片 / 黃寶瑩攝)

公務員的「公僕」角色漸漸弱化,醫護組織杏林覺醒成員黃任匡醫生曾發文直指公務員在大眾的公僕形象已淪落為服務政權,唯命是從的差役。胡紅玉則認為,公務人員在工作中失去「動機」才是問題關鍵,即要培養其創造改變的主動性,也需要給予其驅動力去推動變化,而不只是聽從命令做事。

培養公務人員的職業抱負,是政府架構中管治人才孵化的重要前提。香港浸會大學傳理學院媒體及社會傳播課程於2017年就畢業後的就業意願訪問了799名來自八間大學的學生,結果近七成學生表示有興趣投身公務員行列。受訪者普遍認同公務員有良好的工作條件,包括「較高薪酬待遇」和「工作性質穩定」。由此可見,公務人員的天職——服務大眾,已逐漸被忽視,反映公務員體系吸納人才的法寶僅餘優渥穩定的工作環境。

胡紅玉指出,培養對職業的抱負是第一步,這不僅能夠給予職業榮譽感和歸屬感,還能建立起以公共利益為重的價值觀,避免為了「行政高效」而機械化地用規律、規程應對問題:「去處理政策時,若純粹以效率來考慮,那在處理社會上的深層次問題時就會遇到管治上的困難和大的矛盾。」

培訓不僅為了孵化所需人才,最重要是能夠吸引和留住人才。胡紅玉認為讓青年在管治工作中找到自我價值十分重要,否則吸引不了人員接受培訓:「沒有動機留住他們,人員的流失就會很大。而這個現象已經在發生,所以我們要考慮的不只是公務人員的培訓,還有令整體公務人員明白他們的精神、抱負應該是什麼,讓他們覺得自己做這份工作是驕傲的,有成就感的,覺得公務人員是一個專業的,有流動性,有進步空間的職業。」

潘孝汶相信地區工作對自身發展有着重要性和不可替代性。( 歐嘉樂攝)

發展專才不如「公共政策人才」

管治的主體雖然是特區政府,但管治人才卻並不僅限於傳統意義上的管治團隊和公務員體系中。管治人才在一定程度上來自社會各界,比如政府實行「問責制」的主要官員就不只來自公務員團隊,還有各界精英人士。不論是在政黨裏,還是地區事務中,都有自己培養人才的系統。

民建聯青年黨員潘孝汶,畢業後投身地區工作。他認為在黨派和地區工作中得到的鍛鍊和發展空間,遠遠大於在政府中從事公職。社區是最基層的地方,通過地區工作可以貼地地感受基層生活和碰到的難處,市民們反映的小問題是更大層面的社會問題的折射。相對整個香港形勢、政策這個大宇宙而言,他認為地區工作就是一個小宇宙,只要肯用心去實踐,去體驗,去反思,就能觀察到很多社會的問題了。但他同時也指出,基層人才做社區工作會有一個缺陷:「我們平常接觸的東西很瑣碎,比如填表、維修等,就會令你的格局陷入在這個社區的瑣事裏面,但優秀的人才必須要通過這種現象去反思背後更宏觀更深入的東西,讀書、反思、觀察、實踐、再將理論和實踐結合。」

也就是說,即使地區工作者是有想法的,但難免還是會從這些地區的瑣碎中抽不出身來,不能夠退一步去審視、分析這些問題。而潘孝汶認為,在這種情況下就要依靠個人的主動性和天賦了。潘孝汶相信地區工作對自身發展有着重要性和不可替代性,在服務地區的過程中,從處理民生議題到應付瑣碎的人際關係,這些在他眼中都是最前線的接近群眾的經驗。

民建聯青年黨員潘孝汶,畢業後投身地區工作。他認為在黨派和地區工作中得到的鍛鍊和發展空間,遠遠大於在政府中從事公職。圖為早前各區市民搶購口罩。(資料圖片/余俊亮攝)

民建聯於2000年舉辦「政治專才培訓計劃」,2001至2002年舉辦「社區領袖培訓課程」,並於2007年與上海中國浦東幹部學院、香港大學專業進修學院及英國劍橋大學合作舉辦「年青政治專才培訓計劃」,為有志服務社會發展貢獻力量的年青會員提供進修機會。作為政黨中的年輕一派,潘孝汶對黨內人才培訓也有着自己的反思:「人才的培養往往不是通過一些培訓計劃出來的,總體來說還是要通過日常實踐,多去反思。」

作為傳統實踐方式的「師徒制」也在政黨中發揮着作用。潘孝汶介紹,民建聯的師徒制中有明確需要交棒的階段和範圍,前輩帶新人的效果就會比較明顯。師徒制之外,黨內會每隔半年觀察不同議員、幹事的工作,在考核的過程中也會有人提出意見。他表示:「在新人剛開始的一年到一年半時間裏,會有有經驗的人手把手教導、帶領,這會幫到他學習基本的內容。但之後的重點是要創新,找到自己的定位和自己工作的方向。」

他承認培訓計劃和師徒制的必要性——吸納青年人才入黨。有好的培養制度或較容易吸納新人,但成功吸納新血後,要通過培養將其優勢和能力發揮出來。因此,他也希望政黨能多放開給年輕人討論尖銳問題的機會,討論創造進步。他不諱言在政黨中工作雖然能提供更基層和前線的經驗,但培養對政策上的操作和制度上的了解不足,造成目光不夠廣闊。再加上黨派間愈來愈將重心置於選舉和席位爭奪,培訓內容也會功利性地增加如何配票、如何贏得選舉的內容,易令學員陷入格局狹小和政治對立。

黃梓謙指,具有通才性質的公共政策人才更符合當前管治的需求。 (龔嘉盛攝)

前民主思路聯席召集人、平機會委員黃梓謙表示,自己的從政之路深受胡紅玉早年一場政治人才講座影響:「記得當時她說,在香港,如果你要走政治這條路,那你就要設計一條道路給自己,因為沒人會為你規劃。你想了解選舉是什麼樣的,就報名去選;想裝備自己的政治論述,就去學習進修;想明白政府運作,就可以去做公職。」既有房地產界的本職工作,又有公職在身,還擔任了社福界的工作,加上之前參選立法會的經驗,黃梓謙坦言自己走的是「非典型」從政模式,在自己規劃的路上摸着石頭過河。

黃梓謙的「非典型」從政模式,帶給他不同層面的經驗與能力:「我做地產,這份正職在香港的屋邨商場就接觸到一些區議員,了解社區情況;在政府做公職,就接觸到我自己關心的政策議題,兒童成長、平等機會這些;做慈善,便會明白NGO(非政府組織),社福界是怎樣運作的;有參選立法會的經驗,了解到選舉的模式,也知道如何落區處理市民的問題;我也用獨立身份寫文章在報刊發表,見傳媒,甚至有一些研究項目可以和北京的學者有接觸。」

「從政並無固定模式或路線,但要解決管治人才的問題,要處理深層次矛盾,就一定要有源源不絕的人才供應,有了這個供應,就可以實現『有能而居之』。而何謂『有能者』? 顯然,單一領域的培訓並不足夠。公務人員『離地』,地區工作者『格局過小』,政黨人物『緊盯選舉』,都反映出各界在人才培育中『各自爬山』的局限性。因此,相比起管治專才,地區專才,政黨專才,具有通才性質的『公共政策人才』才更符合當前管治的需求。」

打通旋轉門 破格思維拓新視野

由於香港與新加坡的公務員制度都是沿襲自英國文官系統,新加坡的公務員質素也一直有目共睹,星洲經驗就成為香港在改進中的學習對象。如已選址觀塘的公務員學院就是效仿自新加坡的公共服務學院。「要有借鑑新加坡公共服務學院這樣類似的措施,這是因為香港在政策上對於公務人員的培訓是不夠清晰的,不夠系統化的,」胡紅玉作為當時行政會議的成員,表示要觸及到深層的人才培育政策,就要學到榜樣新加坡的制度精華——旋轉門,「公務人員的培訓一定要是同外界一起去討論,甚至有的要一起進行培訓。這是希望能夠有一個方法和外界打通通道。」

新加坡的公務員質素也一直有目共睹,星洲經驗就成為香港在改進中的學習對象。 (資料圖片)

「旋轉門」機制指個人在公共部門和私人部門之間雙向轉換角色、穿梭交叉的機制。這為新加坡的公務員系統注入了活力和多元化。與香港不同,新加坡的公務員可以有多元身分,如其副總理王瑞傑,同時兼任財政部長和人民行動黨助理秘書長。黃梓謙熟悉新加坡文官培訓制度,他舉例:「新加坡的一些部長可能都不是從公務員做起的,他們有各自的專業,如律師、醫生或金融家,也有一個黨職的身份,同時,還要落區做地區工作。」但是如何令這些人才實現互相交叉?這樣就要建立起一個「生態鏈」。「現在要回應新時代的政治特徵, 碎片化。政治變得愈來愈不講政黨化,人人都是政治,網上都是政治,地區社群也是政治。在這個這麼碎片化的世界,特區政府卻沒有因此調整政治崗位的人數,甚至政治人才的輸送也幾乎沒有。」

流通性的第一個維度,是公務員系統內部空間的流動。上文提到要打通向上流動的渠道,令公務人員有動力向上,對職業生涯有抱負,有成就感和自豪感。除此之外,胡紅玉也指出也要打通向橫流動的渠道,因為現在公務員體系中,各自為政漸成風氣:「譬如一個部門在決策時,不去考慮其他部門的需要,只用自己眼光、角度去做事。局與局之間很多時候也缺乏統籌,無法合作處理問題。這就需要局與局之間的培訓有流動性,即用通才的角度作培訓目標。」

第二是要將政府和社會間的旋轉門打開,令各界人才雙向流通。在地區和政黨中的人才,進入管制體制的渠道有限,所以、政府要開通一道門,讓這些人出入政府體制,體驗參與管治。黃梓謙對此表示贊同:「即使做到區議員,如果沒有機會去政府裏做事,就永遠是一個『爭取』的角色——不是親自去解決這些問題,而是要求別人去做,如何能成為管治人才呢?」反之,可以讓政府工作人員走出來,給他們機會去做其他工作。公務人員通過這扇門被輸送到社會各領域,開闊視野,「貼地」接觸基層,了解民意。

第三是更為廣闊的流通,即國際層面的流動性。胡紅玉認為,香港對提升自己的國際經驗並不足夠,建議主動派公務員到其他國家的政府或國際組織學習。她舉例說:「甚至可以從新加坡的政治學院借調人力來教授課程,或我們派政府同事去新加坡學習,參與他們施政過程。還可以派人去哈佛去劍橋去北京等大學。而我們自己做得好的,有香港特色的部份,比如經濟模式,也可以打開門給其他國家地區的人來『取經』,學習交流。這就是一種國際交流的範疇。」

旋轉門在香港的實施,要靠政府作為主導,不能閉門造車。 (資料圖片 / 林若勤攝 )

胡紅玉補充,香港想要有「common destiny」(共同命運)的前提就是整個社會都要合作,實現不同維度中的流通性,打開人才輸送渠道,合力培養人才,讓人才在不同部門、領域流轉,為管治積累經驗。旋轉門在香港的實施,要靠政府作為主導,不能閉門造車,要讓各界的人才「outside the box」(跳出盒子),突破限制,在更多的知識、經驗儲備下去處理問題。

須尋找「香港特色」

對於其他地方的成功經驗和實踐,借鑑其精髓固然有必要,但不能單純照抄。每個地方情況不同,若盲目跟風,只懂依樣胡蘆,或會面臨「水土不服」。如新加坡是獨立國家,其對公共服務人員的培訓和規劃,是從獨立國家的主權角度出發。而香港作為特別行政區,在學習其他地方的經驗的同時,也要發揮自己的精華和特色,建立起適合自身需求的人才培訓體系,從而做好「港人治港」。

黃梓謙指,「一國兩制」要求我們的管治人才要像一條橋——既要懂北京的政策,又要懂香港的政策。因此,在培訓中要提供兩地政策的內容甚至實踐機會。他對此給出了自己的想法:香港管治人才需要更了解中央,但在交流學習、實習中,內地又有多少與香港有關的工作崗位可以提供給香港人參與。那培訓一個對香港金融有認識的人都可以去到國家的一些金融機關裏面工作一段時間,像是中國銀行保險監督管理委員會和中國銀行這些。「因為真的離不開『一國兩制』,甚至乎將來大灣區有一些高層的政府崗位,可不可以給香港的人才做一段時間?現在都說香港的人才要有國際視野的,那外交部是不是可以開放一些位置給香港人去做呢?」

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上文節錄自第204期《香港01》周報(2020年3月9日)《怎樣培養特區管治人才?打開人才流通渠道是關鍵》。

更多周報文章︰【01周報專頁】

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