從文獻就事論事 中聯辦與《基本法》第22條的瓜葛(中)

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第2款
設立徵得港府同意?

《基本法》第22條的第2款規定「中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在香港特別行政區設立機構,須徵得香港特別行政區政府同意並經中央人民政府批准」,香港政府於4月18日發表新聞稿指稱中聯辦是「根據《基本法》第二十二條第二款」設立的機構,但數小時後隨即刪去該段文字,並於次日澄清相關陳述與事實不符。由於作為中聯辦前身的新華社香港分社(下稱「香港新華社」)很早已於香港成立,所以對此條款的關注相對較另外兩款為低,但若能證明中聯辦設立曾經依第2款所言徵得港府同意,那就等於自動讓它接受第1款「不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」和第3款「遵守香港特別行政區的法律」的規管,因此釐清中聯辦是否真正跟第2款有關係依然有一定重要性。

中聯辦有否違反基本法第22條成為近日社會爭議。(資料圖片)

前身為香港新華社 成立更早於新中國

要講中聯辦的設立,就不得不談香港新華社的早期歷史。早在1945年11月,中國共產黨廣東區委員會便安排了東江縱隊成員在香港設立一個「新華南通訊社」,它亦可以視作香港新華社的前身。到1946年第二次國共內戰全面爆發後,即將撤出南京的周恩來於10月29日致電港粵工作委員會指示「目前香港已成為南京、上海的二線,而香港本身也要建立三線工作……新華分社由章漢夫、喬冠華負責」,同月,喬冠華抵港之後隨即着手籌劃組建香港分社。英國方面當時雖然跟蔣介石一方保持聯繫,但不抗拒中國共產黨人員來港建立工作機構,甚至有意透過他們取得國共內戰前線情報。1947年3月,香港新華社成功向港英當局登記註冊成為新聞通訊機構,並於5月1日開始對外發稿。

由此可見,香港新華社的存在不僅早於設立即將二十三年的香港特別行政區、頒布三十年的香港《基本法》,而且還要稍稍久於剛在半年前紀念七十周年的中華人民共和國。受到冷戰局勢影響,中共建國初年跟英國處於「半建交」狀態。承認新中國政權的英方在中華民國關閉在港外交機構後,仍然不願中共官方代表機構進入香港;中方也因為堅持香港屬中國領土,拒不聽從英國建議設立駐港總領事館。在這一特殊環境下,香港新華社得以繼續充當中、英雙方在港溝通的橋樑,到1955年4月發生克什米爾公主號事件,國民黨派特工到香港啟德機場於周恩來預訂乘坐的航機放置炸彈,結果卻殺死了香港新華社時任社長黃作梅,事後中英兩國關係逐漸緊張起來,中共黨機關決定擴充在香港的編制和工作,並讓港澳工作委員會進駐香港新華社。

香港新華社與早期中共官方國家機關的連繫較難找到正式的文件記錄,其中一個可能原因是中、港兩地都相繼陷入過混亂局勢,香港爆發了「雙十暴動」和「六七暴動」,大陸則先後出現「大躍進」運動與文化大革命,加上個別香港新華社幹部後來被捲入批鬥風波,讓人很少願意坦言此一時期香港新華社及港澳工作委員會的地位。直至上世紀七十年代末,隨着中國結束文化大革命和推行「改革開放」政策,中英兩國關係再次得到改善,自1978年起,歷屆香港總督都會出席香港新華社舉辦的中華人民共和國國慶招待會,此後雙方又有進行1997年香港前途問題談判的迫切需要,香港新華社在這種背景下逐漸變得不忌諱承認自身為北京政府的代表,後期甚至還出現了直接從國務院外交部調派官員來接替香港新華社社長位置的情況。

1978年10月,港督麥理浩第一次出席香港新華社的例行國慶酒會。(資料圖片/Getty Images)

回歸後改為中聯辦 港府角色含糊兩可

回歸兩年多後,香港新華社改組成為中聯辦。1999年12月,時任總理朱鎔基主持召開國務院第24次常務會議,「為更好地貫徹『一國兩制』、『港人自港』……高度自治的方針和《中華人民共和國香港特別行政區基本法》」,「支持特別行政區政府依照基本法施政,保障中央人民政府駐香港……的工作機構按照授權履行職責」,決定自2000年1月18日起香港新華社改名中聯辦,擔任該機構領導的姜恩柱憶述:「在對外公布前,我和中聯辦的同事們分頭向各方面人士做說明和解釋工作,爭取大家的理解和支持……並會見港區全國人大代表和港區全國政協常委,我向他們作了介紹和通報。」2000年1月15日,國務院發函通知特區政府公布有關決定,並稱會另行組建和註冊「新華通訊社香港特別行政區分社」,接管該社原有新聞業務。

2000年1月21日,政府刊憲第300號公告「新華通訊社香港分社」易名「中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室」,並且將它與駐港解放軍及外交部駐港公署並列為「中央人民政府在香港特別行政區設立的機構」。同月26日,民主黨時任立法會議員劉慧卿提問該機構「曾否按照《基本法》第二十二條的精神」就改名一事向特區政府徵求同意(consent),時任署理政制事務局局長麥清雄的書面答覆以英語寫到「聯絡辦前稱『新華社香港分社』,是本來已在香港存在的機構,並不是新成立的機構。儘管如此,中央人民政府曾就決定聯絡辦名稱一事徵詢(consult)香港特區政府的意見,而特區政府對此事並無不同意見(view)」,其措詞迴避了關於中聯辦是否需要接受《基本法》第22條約束與徵求港府同意的問題。

二十年前此則曖昧回答,讓香港新華社改為中聯辦是否曾經徵求香港特區同意一事頓時變得懸而未決,繼而埋下了今天批評中聯辦與《基本法》第22條關係的伏線,例如香港大學法律學院教授、名譽資深大律師陳文敏認為,中央政府的徵詢動作與港府表達沒有異議兩點,實際已經足以構成《基本法》第22條第2款規定的徵求港府同意,由此推論《基本法》第22條第1款「不得干預」的責任也應該同時適用於中聯辦;議會陣線立法會議員朱凱廸則提出中央那時只是為了防止議會內的民主派反對成立中聯辦,借着「表面改名、實質成立」之舉避開《基本法》第22條第2款規定成立新機構須先徵得港府同意的責任,從而讓中聯辦可以連帶繞過第1款「不得干預」的規定。當年一段不慎言論引發日後軒然大波,這恐怕是往昔港府官員始料未及的。

民主黨時任立法會議員劉慧卿提問中聯辦「曾否按照《基本法》第二十二條的精神」就改名一事向特區政府徵求同意。(資料圖片/高仲明攝)

議會當局多番論及 長年分歧未加澄清

翻查過去資料,香港新華社改為中聯辦之前,大家對它不是根據《基本法》第22條第2款設立一事並無多少爭議。1999年2月立法會司法及法律事務委員會會議上,陳文敏當時代表大律師公會提交意見書建議政府以列表形式辨認「根據基本法第22條所同意在特區內設立機構之團體或部門」,時任署理政制事務局局長麥清雄按民主黨涂謹申要求回應稱香港新華社「早在香港回歸之前很多年已設於香港」;同年6月,政制事務局向委員會提交題為「有關中央駐港機構設立的機制」的文件,指出香港新華社「不存在需徵得特區政府同意設立的問題」,之後7月2日,政府憲刊第3630號公告它是「中央人民政府在香港特別行政區設立的機構」之一。相關官方表述雖未直言香港新華社不是經由第22條第2款程序成立,但旁人基本仍然能夠推導出這層意思。

可是中聯辦改組之後,港府未能清晰交代箇中法律根據,使得各方逐漸浮現多種闡釋。2006年底,民主黨李柱銘建議立法會政制事務委員會要求當局「說明根據《基本法》第二十二條在香港特別行政區設立的機構數目,以及批准設立這些機構的程序」,次年1月,政制事務局提交題為「在《基本法》第22條下中央人民政府在香港特別行政區設立的機構」的文件,一邊載述中聯辦、外交部駐港公署、香港駐軍為中央政府駐港機構,另一邊又稱後兩者條文另有所據,如斯行文當然會被人視作中聯辦是根據第22條設立。2008年6月,李柱銘動議促請中央政府規定「中央各部門(包括中聯辦)」不得干預香港事務,民建聯譚耀宗提修正案刪去括號內五字,到李柱銘答辯時又稱外交部也是來港設立「部門」,可見這時各人對於中央部門設立機構一事已經產生歧見。

令人咋舌的是,對於這個因為官方文件辭令失當而產生的誤會,政府居然在後來很長一段時間內繼續視若無睹,像是2009年3月由民建聯黃定光擔任主席的《2009年法律適應化修改條例草案》委員會召開會議,時任政制及內地事務局常任秘書長羅智光、首席助理秘書長潘偉榮出席並提交了回應文件,內容並無明言中聯辦根據第22條設立,但委員會報告第19段稱政府指出包含中聯辦在內「3間中央駐港機構根據《基本法》第二十二條在港設立」;委員會報告於4月29日提交立法會會議,時任政制及內地事務局長林瑞麟出席發言,卻未有改正報告關於中聯辦設立根據的陳述。嗣後數年,議會及公眾又屢次論及許多關於中聯辦或《基本法》第22條第2款的事項,但都不見哪位官員、議員把握機會出來澄清。

民主黨李柱銘建議立法會政制事務委員會要求當局「說明根據《基本法》第二十二條在香港特別行政區設立的機構數目,以及批准設立這些機構的程序」。(資料圖片)

過去兩年,有人終於正視此一問題並且嘗試作出解釋。2018年8月,民建聯曾鈺成領頭的智庫組織「香港願景計劃」發表《一國兩制實踐:回顧、評析、建議》研究報告,提出「國務院決定在港設立中聯辦時,只是『通知』特區政府,並不需要徵得其同意……中聯辦並不屬於第22條所提及的機構」。另外,2019年4月立法會財務委員會審核財政預算,公民黨陳淑莊再向管制人員提問中聯辦成立時有否徵得港府同意,政制及內地事務局常任秘書長鄧忍光答覆為「由於中聯辦的前身早於特區成立前已在港成立,因此並不存在特區政府須就新華社在港的設立表示同意的問題」。不過,曾氏報告甫一推出便遭前公務員事務局長王永平質疑,陳淑莊近日言論也顯示她沒接受鄧忍光去年的說法,這正顯示各方看法分歧其來有自、根深柢固,一時三刻難靠片面之詞化解。

平情而論,中聯辦有否根據《基本法》第22條第2款之間設立,本來應該是一個非黑即白的客觀歷史事實。從現時官方已經公布的資料來看,回歸以後好像從未有中央政府部門或地方政府機關根據第22條第2款來港創設新的機構;只要特區政府並未在駐港機構詳情一事之上有任何隱瞞,那麼這一條款至今看來可能都是備而不用,自然也就根本沒有什麼爭議可言。無奈的是,一眾高官與公務員總要用上「在《基本法》第22條下」、「不存在需徵得特區政府同意設立的問題」一類模糊不清的表述,始終不肯直截了當地說出「是」或「不是」根據該條成立的答案,致使應該是簡簡單單的事實判斷平白變得複雜起來,然後過了多年又沒能夠抓緊機會幫大家將問題給弄清楚,反倒是連政府自己內部都有了不統一或錯誤的觀點,這實在是一個天大的笑話。繼續閱讀:從文獻就事論事 中聯辦與《基本法》第22條的瓜葛(下)

上文節錄自第211期《香港01》周報(2020年4月27日)《從文獻就事論事 中聯辦與《基本法》第22條的瓜葛》。

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