從文獻就事論事 中聯辦與《基本法》第22條的瓜葛(上)

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中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室(下稱「中聯辦」)近日屢次透過發言人發表談話及回應媒體記者查詢的形式,高調評論立法會議員郭榮鏗在內務委員會主持選舉主席期間癱瘓該會運作,以及高等法院上訴法庭裁定特區政府依據《緊急情況規例條例》訂立《禁止蒙面規例》並未違憲(CACV 541/2019、CACV 542/2019、CACV 583/2019)。另一方面,特區政府在前一個周末發生新聞公報「三易其稿」事件,而具體刪改內容全部都是關於《基本法》第22條,事後解釋又稱中聯辦「就涉及中央與特區關係、《基本法》的正確實施、政治體制的正常運作、關於社會整體利益的事宜等重大事項表達意見,行使監督權」,結果引發社會熱議中聯辦與《基本法》第22條的關係。

《基本法》第22條共有5款,第1款規定中央人民政府所屬部門及地方行政機關不得干預香港內部事務,第2款訂明中央部門及地方省市在港設立機構的程序,第3款要求相關機構遵守香港本地法律,第4款是關於中國居民進入香港辦理手續的程序,第5款則容許特區政府在北京設立辦事機構,當中第4款及第5款與中聯辦明顯並無任何關係,但第1款至第3款在近日牽涉中聯辦的爭辯裏均被提及,而事實上自從回歸以來,政府與議會早就多番論及這三項條款跟中聯辦的關係,今天不少發表評論的人原來當年已經投身其中,個別成員甚至前後意見有所不同。《香港01》特此爬梳了過去多年的相關論據和材料,冀望能夠藉此理清中聯辦跟《基本法》第22條的瓜葛,幫助各方人士回到理性討論。

(資料圖片)

第1款
不得干預內部事務?

《基本法》第22條的第1款規定「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」,這裏的「部門」有人認為是對應中國國務院行政架構內的「組成部門」,故此不包括香港中聯辦這種「派出機構」,但中聯辦負責人以往曾經承諾不會干預香港內部事務,所以無論中聯辦最終是否受到相關條文的規限,它都應該不可以插手改變《基本法》規定香港自治範圍內的事務。

關於本條款的真正核心問題,其實還是近年隨着央港雙方關係愈趨緊張,各方人士對於「干預」這個概念開始出現分歧理解,加上北京方面近年逐步推進對於香港「全面管治權」的掌控,相繼提出中央以至中聯辦對於香港有《基本法》未直接言及的「監督權」,兩相結合之下才釀成了有關該條文的激烈論爭。

(香港01製圖)

中港行政編制迥異 派出機構並非部門

中聯辦發言人日前提到中聯辦不是《基本法》第22條所指的一般意義上的「中央人民政府所屬各部門」,《基本法》推廣督導委員會委員李浩然提出這是因為「部門」一詞在大陸法制下具備專門含意,與港人一般理解泛指特首、司或局以下署、處等各級從屬行政單位的「部門」用法不同。《中華人民共和國憲法》第85條說:「中華人民共和國國務院,即中央人民政府」,《國務院行政機構設置和編制管理條例》又規定國務院行政機構根據職能分為辦公廳、組成部門、直屬機構、辦事機構、組成部門管理的國家行政機構和議事協調機構,當中「組成部門」專指保持相對穩定的部、委員會,以及中國人民銀行、審計署等組織,它們的設立、撤銷或合併須經國務院擬定改革方案提請全國人大決定,而歷屆全國人大審批的方案裏,中聯辦均非「組成部門」。

至於中聯辦與國務院的關係,港澳辦發言人於上周二(4月21日)表明「無論是之前的新華通訊社香港分社,還是更名後的中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室,都是中華人民共和國中央政府的派出機構」。這種「派出機構」由國務院派往某一行政區域代表它行使特定職權,其他同類例子有上世紀八十年代的上海經濟區規劃辦公室、東北經濟區規劃辦公室、山西能源基地規劃辦公室、三線國防工業調整規劃辦公室,以及2000年按照《國有企業監事會暫行條例》成立的國有重點大型企業監事會,但它們後來已經相繼撤銷或改組,現在「派出機構」僅存港、澳兩地的中聯辦。2002年,國家行政學院教授兼中共中央宣傳部主講教師任進曾經撰文批評這種「派出機構」沒有明確法律根據,提出需要修例訂明其法律地位、設置條件和程序,可惜建議至今並未獲得國家接納。

長久以來,不少人有意無意地將「部門」及「機構」二詞互換使用,這種處理手法不僅對《基本法》原文欠缺應有的尊重與認知,同時也反映他們對國家相關行政編制的架構了解不足。當然需要強調的是,類似現象於親北京的研究者之間一樣不遑多讓,譬如前港澳發展戰略研究中心主任蒯轍元、深圳大學港澳《基本法》研究中心教授宋小莊等人過去幾年宣稱第22條各款的「中央人民政府」與「中央」二者乃不同概念,將「中央」演繹為包含全國人大、全國人大常委會、國務院、中央軍委、最高法院等機關的泛稱,但參照英文文本便能知道此處「中央」仍為「Central Government」之謂,澳門《基本法》葡文版更明白用「Governo Popular Central」同時對應兩詞,可見這種對條文的誤讀、超譯,不受所處政治立場光譜位置局限。

中聯辦。(資料圖片)

上任承諾不作干預 界定未清招致分歧

況且不管作為國務院「派出機構」是否包括在第22條第1款所謂「中央人民政府所屬各部門」之列,中聯辦都不會干預香港特區根據《基本法》自行管理的事務。要確認這個簡單的事實,我們毋須費煞心機探討中國政制架構或法律條文,因為1996年6月中聯辦前身香港新華社時任社長周南接受《時代》雜誌訪問時說:「1997年之後新華社香港分社……絕不會干預由特區政府負責的高度自治範圍內的事務」;到2000年2月,時任中聯辦主任姜恩柱又於新春酒會的祝辭提出四個「不變」,第二個就是「支持香港特區政府依照《基本法》施政、不干預特區自治範圍內事務的原則不變」。行政會議成員、資深大律師湯家驊日前表示中聯辦「可以說是自願受22條規範……更準確的說法,是中聯辦尊重『一國兩制』和《基本法》」,周、姜二人的承諾正好是最佳證據。

與中國法律無明文規定國務院編制含有「派出機構」的情況近似,《基本法》條文並沒有清晰界定「干預」這個概念,這才是回歸以後不斷發生相關爭議的主要原因。不妨再以湯家驊為例子,他於2008年6月立法會會議作為公民黨議員說:「干預未必須顧及動機,或是否有確實意向要達到某種政治效果」,即使中央有意落實「一國兩制」,但若中聯辦的行為「有直接影響力,影響到政治決策或有此效果,便應該視之為干預」;時隔十二年後,他卻稱「干預」是指「一些行為影響到一些決定或政策的改變……表達特區同樣的焦慮,不是干預;關注或提醒特區政府有否正確落實『一國兩制』,不是干預,因為正確落實『一國兩制』也是特區的目標」。同一個人對「干預」的看法都能跟着歲月有所轉變,那不同立場的人物與團體解讀此詞的分歧自然更大。

若將視野擴闊到今次事件前中聯辦以外的中央所屬部門、機構,更可以發現它們疑似「干預」香港內部事務的活動原來長久存在。早在2005年,時任港澳辦主任廖暉於一次中共國家機關工委的黨課講話上說:「在中央的正確領導下,在中央各有關部門和有關地方的大力支持下,去年,我們贏得了處理香港政制發展有關問題、香港特區第三屆立法會選舉和澳門特區第二任行政長官這三場關係全局、影響長遠的重大戰役的勝利。」這種中央部門及地方機關「在中央領導下」對特區政制發展、立法會與行政長官選舉的「支持」又算不算第22條的「干預」?有參與《基本法》諮詢或草擬過程的人屢屢聲稱這是以往刻意「留白」餘下的空間,但當它已經讓香港社會長期陷入爭議衝突的時候,兩地政治、法律界別權威人士應該盡快釐清「干預」活動範圍解決問題。

湯家驊。(資料圖片/林若勤攝)

職能配置初無監督 賦權安排猶待釐清

這次爭議中另一個與「干預」相關的關鍵詞是「監督」,中聯辦於4月17日稱該辦「是中央授權專責處理香港事務的機構……當然有權代表中央政府,就涉及中央與特區關係事務、《基本法》正確實施、政治體制正常運作和社會整體利益等重大問題,行使監督權」;到4月21日,港澳辦又稱「中央授予特別行政區高度自治權,並不意味着中央沒有或放棄監督權……中央必要的監督是確保有關授權得到正確行使」,而中聯辦是「負責代表中央處理香港有關事務,完全有權力、有責任……行使監督權」。大律師公會不同意兩辦上述說法,並且發表聲明指出「《基本法》中沒有任何條文賦予中聯辦和港澳辦對香港自行管理的事務行使監督權。如所謂兩辦擁有的監督權是指兩辦有權干預香港自行管理的事務……將有違《基本法》第11條、第12條及第22條的規定」。

的確如大律師公會所言,「監督權」在《基本法》沒直接記載,但配合《中華人民共和國憲法》仍能找到它的根據。《憲法》第3條規定「國家行政機關……由人民代表大會產生,對它負責,受它監督」,《基本法》第2條「全國人民代表大會授權香港……實行高度自治」正與此符合,所以若承認《憲法》在香港適用便等於認同全國人大有權監督香港。不過需要注意的是,兩辦日前發言混用「中央政府」和「中央」二詞指稱中聯辦的授權來源和代表對象,前者肯定不含全國人大,後者則如上文所述於《基本法》第22條裏同為中央人民政府,在《憲法》第3條亦只是跟「地方」對照而無具體意謂,加上中聯辦作為國務院機構難以直接代表全國人大,故此這種有欠嚴謹的措詞恐怕未能真正確立中聯辦「監督權」在《基本法》及《憲法》裏的法律基礎。

另一方面,2000年1月《國務院關於更改新華通訊社香港分社、澳門分社名稱問題的通知》提到中聯辦一項職責為「承辦中央人民政府交辦的其他事項」(國函[2000]5號),香港基本法委員會副主任譚惠珠認為這裏便包括要監督《基本法》全面實施的工作,但其觀點似乎未見官方文件佐證。國務院機構藉「其他事項」安排增加職責並不罕見,1994年3月國務院研究室的職責就有「其他事項」(國辦發〔1994〕37號),到1998年5月再新增「對全國經濟形勢跟蹤研究」一項(國辦發〔1998〕68號),惟此等職責更新變化應隨國務院機構改革印發通知示人,而最新一次改革則是2018年3月的事,可是官方二十年來從未發表其他文件解釋中聯辦職責,網站的資料也不曾變化。就算追加監督一職發生於近兩年改革以後,那亦應該引述最新版函告才對。

去年11月中共十九屆四中全會進一步強調「健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度」,中聯辦今次獲授「監督權」很有可能屬於該決定的結果。(資料圖片/新華社)

最後必須指出的是,中聯辦獲得「監督權」並不是近日無中生有、突發奇想的產物,反而完全符合北京方面近年加強掌握「全面管治權」的進路。2014年《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書首次公開提到中央擁有對香港的「全面管治權」後,下一句隨即便是「對於香港特別行政區的高度自治權,中央具有監督權力」,足見「監督權」與「全面管治權」的緊密聯繫。去年11月中共十九屆四中全會又進一步強調「健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度」,中聯辦今次獲授「監督權」很有可能屬於該決定的結果。不過,正正因為該辦的「監督權」茲事體大,在「派出機構」已經可被質疑無法律根據的情況下,中、港相關事務的負責人更宜審慎處理其事,使用清晰辭令交代該辦職責法源依據,以免損害國家「全面依法治國」形象。繼續閱讀:從文獻就事論事 中聯辦與《基本法》第22條的瓜葛(中)

上文節錄自第211期《香港01》周報(2020年4月27日)《從文獻就事論事 中聯辦與《基本法》第22條的瓜葛》。

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