【基本法】中央對港「干預權」和「監督權」是無中生有嗎?(上)

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小時候總喜歡問老師:「『高度自治』到底有多『高』?」老師會回答:「總之就係好高啦!總之『中央』咩都唔會理香港。」——這兩個「總之」,形塑了許多香港人對「高度自治」的認知;但是,老師並不一定是對的,「高度自治」更不能單憑那兩個「總之」來簡單理解。泛民拉布導致立法會內務委員會停擺,觸發國務院港澳辦和中聯辦連番譴責,輿論卻變成了「中央干預高度自治」之爭;然而,當我們跟隨政治人物空喊口號,又可曾知道,《基本法》內多處可見中央對港「干預權」和「監督權」的根與據?

(《中央對港「干預權」和「監督權」的根與據》系列一之二)

從當年《基本法》的起草及諮詢工作看,中央隨時可以因應局勢變化而「收緊」或「釋放」香港的「自治權力」。(資料圖片)

這場「干預之爭」曾經殺出個慵懶無能的「程咬金」——特區政府誤以為中聯辦是受限於《基本法》第22條的「中央人民政府所屬各部門」,鬧出「三改新聞稿」的笑話;不過,港澳辦已澄清無論是現行中聯辦或其前身新華社香港分社,都是中央人民政府的「派出機構」,代表中央處理香港事務,絕非一般意義的「中央各部門」。值得一提的是,由於第22條還列明「中央各部門」須獲得港府批准方能在香港設立機構,泛民揚言中聯辦易名前「徵得港府同意」;但翻查政制局於2000年及2019年答覆時任立法會議員劉慧卿及陳淑莊的文件,都表明中聯辦改名之前「不存在需要徵得特區政府同意設立的問題」,惟該說法被視而不見。

不過,無論是特區政府「無知擺烏龍」抑或泛民主派「選擇性失憶」,正如近年積極評論時事的公務員事務局前局長王永平所言,那些針對中聯辦的爭議都是「偏離核心問題的枝節」——首先,作為中央代表,中聯辦絕對享有對港事務發言權;其次,中聯辦五大職能之一是「承辦中央人民政府交辦的其他事項」,而「其他事項」也可以包括對港行使「監督權」。但他也指出,中央從沒宣示過「授權中聯辦監督香港」,冀當局進一步釐清。

於是,「干預之爭」的核心,又回到「中央可否干預香港高度自治」的問題。要依法說理,我們就從被視為保障「一國兩制」的《基本法》說起,梳理涉及「中央與特區政府關係」的關鍵條文之起草過程和討論爭端,或有助我們解開中央對港「干預」和「監督」的四大迷思。

我們一直以來對香港「高度自治」的認知,其實不一定是對的。(資料圖片/余俊亮攝)

香港「高度自治」
是與生俱來的固有權力嗎?

現代政治學中,「自治」意指地方政府相對主權國家而言,以較為自主的方式產生執政及議政代表,並行使自我管理公共事務的政治權力,當治理的公權範圍愈廣,自治的程度就愈高。至於「自治」的權力從何而來,則視乎主權國家的結構形式—在「聯邦制」國家,邦或州本身已經擁有主權(固有權力),至組成聯邦政府時再授予其一定的聯邦權力;在「單一制」國家,權力原本由中央政府集中擁有,再由上而下授權予地方政府,例如內地目前至少有44個少數民族經中央依據《憲法》授權實行「民族區域自治」,他們遍佈5個自治區、30個自治州、120個自治縣、1,500個民族鄉,管治逾64%國土及76%少數民族人口。

不少人一廂情願地以為,香港的「高度自治」是源自《中英聯合聲明》的「固有權力」,例如香港政治學者方志恒曾經在《重構香港的自治權》中提出,當中英雙方決定以「一國兩制」方式維持香港現狀,等同透過《聲明》以「國際法」確認並延續香港已有的自治權力;然而,這種毫不尊重歷史事實的論述根本站不住腳——首先,「一國兩制、港人治港、高度自治」等方針政策,是由中國單方面提出並且獨自推行,例如早在1984年簽訂《聲明》之前,全國人大已於1982年修改《憲法》第31條,確立「國家在必要時得設立特別行政區」,並由全國人大依法制定制度法規;其次,在港英時期,由英國直接委派的港督擁有至高無上的權力,故香港從沒享有什麼「自治權力」或「自治傳統」;最後也最重要的是,香港政府與中央政府的關係,從來並非聯邦國家的關係。

香港政府與中央政府的關係,從來並非聯邦國家的關係。(資料圖片/羅君豪攝)

其實,早在上世紀八十年代起草《基本法》期間,已出現扭曲央港權力關係的說法。以強調中央與香港之間是「授權」而非「分權」的《基本法》第2條「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」為例,根據1989年11月基本法諮詢委員會《基本法(草案)諮詢報告第三冊——條文總報告》,有意見認為「授權」一詞暗示主權容易被收回,應採用其他字眼;也有人提出刪除「全國人民代表大會授權」,直接改為「香港特別行政區依照本法實行高度自治,享有獨立的行政管理權、立法權、司法權和終審權」;更有人建議在條文之首加上「根據《中英聯合聲明》」,以制約他日全國人大因故不作授權。

這些企圖模糊「高度自治」權力來源與法理邏輯的改法,最終不獲基本法起草委員會接納。值得一提的是,從討論當中不難看出,當年參與《基本法》起草及諮詢工作的人士,其實深諳「高度自治權」是「授權性權力」非「固有性權力」,也清楚日後一旦「授權」的環境改變,「授權」的內容就不可能不變,即中央政府或全國人大絕對可以因應局勢變化而「收緊」或「釋放」香港的「自治權力」——正如前全國人大委員長吳邦國在香港回歸十周年撰文所言,「香港特別行政區處於國家完全主權之下,中央授予香港特別行政區多少權,特別行政區就有多少權。」

當明白這套「授權」的原則和邏輯,自然也明白中央「全面管治權」對香港「高度自治權」的統領關係;只不過,有些人當年企圖改寫條文,以迴避法律倫理,而有些人今天採取「選擇性失明」,明顯誤導大眾。

香港人非常抗拒「人大釋法」,但它卻是《基本法》清楚訂明的機制。(資料圖片/李澤彤攝)

香港「高度自治」
是「最大程度的自治」嗎?

根據全國人大常委會澳門基本法委員會委員、中山大學粵港澳發展研究院教授王禹2013年的論文《高度自治的概念、組成要素和象徵探討》,特區政府的「高度自治」雖然「高」,但必須有「度」,既不是「完全自治」,也不是「最大程度的自治」——這一說法,近年已被官方接納,並不時出現在「一國兩制」的論述當中。王禹提到,中英談判期間,英方提出「主權換治權」無果後,曾主張以「完全自治」和「最大程度的自治」修改「高度自治」內涵,例如刪去《聲明》第三條第二款關於「香港特區直轄於中央政府」的字樣,並規定「香港以外」的任何地方均沒有權力否決香港事務,但全遭中方拒絕。

儘管已故中國國家領導人鄧小平早於1983年6月發表《中國大陸和台灣和平統一的論談》強調,「我們不贊成完全自治的想法,自治不能沒有限度,既有限度就不能完全」,但直到數年後起草《基本法》期間,仍然不時有人想鑽法律的空子。例如上述《基本法》第2條,竟有諮詢委員天馬行空,提出把「實行高度自治」改為「實行自治」或「實行完全自治」。

中央本來就有權對任何省、自治區和直轄市作出不同程度和範圍的干預,如果中央不得干預香港,將會切斷彼此之間領導與被領導的關係。(資料圖片/羅君豪攝)

又例如《基本法》第12條規定,「香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域,直轄於中央人民政府」——根據1988年10月基本法諮詢委員會《基本法(草案)徵求意見稿諮詢報告第五冊——條文總報告》,同樣有人要求刪去「香港特別行政區直轄於中央人民政府」一句,原因是「直轄」與「高度自治」有衝突、擔心香港特區會受制於中央政府、與其他自治區沒有分別云云;有人甚至要求加上「香港資本主義制度不受中央人民政府干擾,不能借任何理由剝奪高度自治權」。

再例如最近被吵得熱烘烘的《基本法》第22條,有關「中央人民政府所屬各部門、各省、各自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」一例,當年就有人建議改寫為「中央人民政府及其所屬各部門」,並在「直轄市」後加上「等」字,甚至要求寫上「中國共產黨各級黨委也不得干預」,以確保中央人民政府和中國共產黨都不會干預特區自治;不過,這種不切實際又企圖混淆視聽的說法,遭不少委員駁斥——首先,中央屬下部門不得干預特區自治,不代表中央不得干預;其次,對於其他「不根據本法」和「非自行管理」的事務,中央絕對有權干預;最後,中央本來就有權對任何省、自治區和直轄市作出不同程度和範圍的干預,如果中央不得干預香港,將會切斷彼此之間領導與被領導的關係。

所以,那些刻意扭曲「一國兩制」、嘗試把有限度的「高度自治」演繹成無王管的「完全自治」、又或視「香港高度自治」與「中央全面管治」互為矛盾而無法相容的意見,同樣沒有被寫進《基本法》。

除了上述兩大迷思,香港「高度自治」是否擁有「剩餘權力」、需否被中央監督等兩大問題,也都在《基本法》起草過程中進行一定討論,並得出相當堅定的結論。請繼續閱讀:【基本法】中央對港「干預權」和「監督權」是無中生有嗎?(下)

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上文節錄自第211期《香港01》周報(2020年4月27日)《是想像還是「房中大象」?中央「干預權」與「監督權」的根與據》。

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