強制檢測、健康碼的背後 公共衞生前,如何平衡個人權益?

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早前有消息指,中央要求本港「本地新冠肺炎確診個案」連續14日歸「零」,才可通關。惟本港雖疫情放緩,卻難以實現「清零」。過去的一周中,九名大埔居民接連確診,專家表示或出現隱形傳播鏈,建議在當區進行強制檢測。然而,強制檢測和健康碼一直都遭到莫大的阻力。相較於之前無任何根據的「基因送大陸」、「私隱被侵犯」的言論,現時的相關討論理性了許多,「公共衞生倫理」角度的探討也逐漸出現在公眾視野。那麼,自疫情以來,封關、強制檢測、限聚令、口罩令等公共衞生危機措施是否合理?在法律、倫理、成效之間,應該如何平衡?個人利益一定要為公共衞生成效讓步嗎?

衞生防護中心傳染病處主任張竹君於本月7日例行記者會上稱,大埔或出現隱形傳播鏈。感染及傳染病專科醫生、醫學會傳染病顧問委員會聯席主席曾祈殷也在港台節目《千禧年代》中表示,大埔已出現梅窩Staycation的第二、三代傳播,相信區內出現隱形傳播鏈,並指港府須加大檢測量,在具體範圍進行強制檢測也「未嘗不可」。然而,「強制」二字難免令人惶恐,擔心人權被侵害。這樣的想法並非無中生有,而是源於自主意識的提升,以及過往某些忽視人權的經歷。

衞生防護中心傳染病處主任張竹君於本月7日例行記者會上稱,大埔或出現隱形傳播鏈。 (資料圖片/李澤彤攝)

公共利益VS個人權益

台灣國立陽明大學公共衞生研究所副教授雷文玫接受《香港01》電話訪問時,以2003年「沙士」(SARS)疫情中台灣的一個富爭議性的事件—和平醫院封院為例,介紹台灣在公共衞生中人權保護意識的覺醒。2003年4月24日,台北市政府突然宣布,市立和平醫院因發生大規模院內SARS病毒感染,必須馬上封院,而且,所有醫院員工須立即返院報到,並接受隔離。在無任何配套措施下,約1,200名醫護、病人及家屬被強制封鎖於院內,造成合共150人受到感染,當中35人病逝—其中一人更是在院內上吊自殺。「和平封院」事件也被稱為「9.12」大地震後的另一場台灣「世紀災難」。

雷文玫表示:「我們從這件事中得到很多教訓,所以後來,相關法律就有了很多對於人權的補充保障。從這次COVID-19(新冠病毒肺炎)的防疫中就可明顯看出,政府雖然保護公眾的健康,但同時也很保障人權。」

在韓國和香港,為方便市民查詢及重點消毒,政府衞生部門會公布確診個案的資料,精確到確診者所住大廈及確診前的行動路徑。「在台灣不是這樣的,我們會擔心確診病人及其親朋好友被『人肉搜索』,由此受到社會排擠,所以不會有名字和確切住址。即便是受法律約束的隔離檢疫,也允許提審—若有人不服隔離的處分,可以根據《提審法》要求法院介入。這都是我們對人權的重視,也是2003年的事件給我們的教訓。」雷文玫指出。

雷文玫認為台灣的公共衛生政策較注重人權。(受訪者提供)

對此,香港中文大學生命倫理學中心副總監、哲學系教授李翰林對《香港01》表示,人權是有一定「界限」(limitation)的。他以在本港以至全世界都很嚴重的傳染性疾病—肺結核為例解釋,因其較強的傳染性,社會高度關注肺結核,儘管政府不會像新冠肺炎般公布確診者資料,但相信一定會掌握具體的資料。他又認為,公布新冠肺炎患者具體門牌住址並無不妥,因為事關「公眾利益」(public interest),公眾有權知情,從而避免進入一些危險場所。

李翰林表示,對人權界限的討論始終都在:「就比如,我們有言論自由的權利,但不能因為這樣就誹謗他人。再舉個便於理解的例子,我們通常普遍認為講大話是錯的,但並非在每個情景下都『錯』。若你身處二戰時的德國,納粹士兵問你猶太人在哪裏,在對你沒有危險的情況下,你是如實回答,還是說不知道呢?這跟人權一樣,並非絕對,而是有limitation和條件的。」

雷文玫以強制隔離檢測為例,解釋公眾利益與個人自主權。她表示,隔離與自主權二者之間的關係一定緊張,因為隔離確實限制了人身自由,而在理論上,這是一件很嚴重的事情。所以,在法律角度,本不應輕易限制人身自由,但在處理公共衞生事件時,則要看限制措施是否有正當理由,尤其是接受隔離檢測的人士並非犯罪者,更須審慎對待。

她舉例道:「2003年和平封院事件後,有醫生不服當時封院的決定,告到法庭,但大法官最後覺得當時的隔離是必要的,因為以當時的疫情來看,保護大家的生命健康是必要的。並且,比較對社會公眾造成的威脅與此限制措施的影響,當時的情況需要作出選擇。也就是說,在危機時對人身自由的限制並非完全不可行,但當要採取必要的限制時,必須保證其影響程度是最小的。」

雷文玫以強制隔離檢測為例,解釋公眾利益與個人自主權。(資料圖片/廖雁雄攝)

成效性VS必要性

有關個體公民自由權益與社會公共健康之間衝突的討論並非新鮮事。公共衞生關注的重點是整體人口健康,而不只是個人健康,而公共健康之目的也是促進社會上整體的健康而非個人的健康利益,故常會出現兩難境地。2002年,美國倫理哲學家詹姆斯.丘卓斯(James F. Childress)、露絲.費登(Ruth R. Faden)等學者發表論文《Public Health Ethics: Mapping the Terrain》,當中提出了判斷公共衞生措施應否凌駕個人自由公義的五項「正當條件」(justifactory conditions)。

現以「強制檢測」為例分別解釋這五項條件:第一是「成效」(effectiveness),即對特定人士強制檢測措施會否有效;第二是「相稱性」 (proportionality),在此事件中可以理解為,檢測這些人士最終的益處,相比起過程中牽涉的個人私隱的侵犯及其強制性對個人權利的影響,是否更大;第三是「必要性」 (necessity),即強制檢測是否為目前的最佳選擇, 這就要檢討面對疫情是否存在其他更有效的措施;第四是「盡可能少的侵犯」(least infringement),此項不難理解,指須將其負面影響降至最低;最後一項是「公眾辯解」(public justifcation),則指當評估過後,的確需要個別人士接受強制檢測時,政府須解釋、交代清楚原委,並對樣本的去向及用途保持透明度。

當提及香港社會正在討論的強制檢測時,雷文玫指出,在討論倫理觀點之外,更須看到有關做法在當時的情況下是否具有成效。「其實,對於強制篩檢這個概念,國際、聯合國一直都不太認可,比如對於HIV(人類免疫缺乏病毒,又稱愛滋病毒)的強制篩檢,國際上是普遍反對的。當然,這也是因為HIV並非十分易於傳播。然而,COVID-19能透過空氣傳播,是不是就可以進行強制篩檢呢?我個人還是蠻存疑的。因為要考慮它的成效,比如,檢測不能保證第二天不會感染,而且還會出現假陽性和假陰性。所以,要實行這類措施,一定要有很大的必要性,也就是說,其好處要明顯地大於壞處,才會考慮實行。公共衞生的行政一定要trustworthy,即『可信任』,人們才會將最私密的生命健康資料交出來,配合政策實施。」

食物及衞生局局長陳肇始。(資料圖片/余俊亮攝)

法律VS倫理

早前,食物及衞生局局長陳肇始透露正研製對部份人士強制檢測的法律框架, 並傳出私家醫生須依新法向警方檢舉不願檢測的疑似患者的消息,引起業界和公眾的不滿與質疑,有醫生表示此舉不可取,恐會破壞醫患關係。對此,曾於媒體上表示對強制檢測「有保留」的香港中文大學生命倫理學中心總監區結成醫生向《香港01》澄清—他雖然不同意法律化「舉報」的做法,但並非全盤否定強制檢測。他解釋,這一點要從公共衞生倫理中的「相稱性」原則來討論。

區結成指出:「儘管特首說此舉並非無的放矢,是有針對性的,但並未能講清楚是針對什麼目標去做的—你的目標要符合現下整個香港的疫情和經濟情況。故將上報疑似患者上升至刑法檢控層面,不符合我們所講的『相稱性』。」也就是說,將「上報」一舉加諸法律框架,並不符合時下情境的需要,事態並未嚴重、緊急到能夠犧牲醫患信任的地步。他接着表示,首先,診所不能洩露case(案例),這是行業要求,但向衞生署上報傳染病也是一項傳染性疾病防治中的常規操作,故上報是可以接受的,只是加之以法律約束,便「既不符合相稱性,也不符合醫生的界限」。

據衞生署衞生防護中心網頁,2020年須呈報的傳染病合共62種,包括水痘、肺結核、流感、食物中毒、病毒性肝炎等傳染病。醫生要向衞生署呈報疑似及已確診個案,以便衞生署進行傳染病監察及防控工作。本港的傳染病定點監測系統聯合了衞生署衞生防護中心、普通科門診及私家醫生診所,監控對公共衞生有重要影響的其他傳染病及疾病,並進行評估。

但正如區結成所言,在公共衞生中,監控應如何做到與倫理、法律平衡,始終需要審慎對待。他也表示,政府要認清一個事實,儘管現在市民與政府之間的關係並非良好,但市民對於一般的公共措施還是很合作的,比如即使會有人認為限聚令不是很合理,但衡量過防疫成效後,都未曾出現因不認同而故意不合作的情況:「所以,將整件事拿出來講清楚,會讓市民更清楚各項措施的目的。同時,政府也能聽到多點不同意見,將法例寫得更合適一些,從而得到更多支持。」

區結成主張按「相稱性」原則來討論「全民檢測」。(受訪者提供)

政府須向公眾闡明策略

對於開始實施的局部強制檢測,或是接下來將落實的通關健康碼,政府在考量了倫理、法律相關意見後推出的政策,應如何令公眾接受?這就需要將政策及相關措施背後的戰略規劃和目的清清楚楚地展示出來。比如一直在協商卻未見進展的健康碼,有必要清楚告訴公眾推出的目的,不應讓無謂建議模糊了政策本身的「焦點」。

區結成表示,自己曾對健康碼一事發表看法,卻被誤解為不支持健康碼。為此,他再次澄清,自己並非針對通關健康碼,而是不支持行政會議成員提出的境內日常出行健康碼—行政會議成員、經民聯副主席林健鋒曾提議,為免社區隱形傳播鏈帶來巨大威脅,應推出「港版健康碼」,即規定持此健康碼的市民方可進入商場、食肆及公共交通工具等公眾地方,並表示此舉也有助刺激經濟。

區結成稱,此舉並不符合「相稱性」,因現時一般人進入公眾場所都會戴口罩,若並非聚集進行高危活動,既然已有口罩令和限聚令的法律保障,便沒必要對市民的日常行為再作限制,因此,對實施境內健康碼的需求是不成立的。而跨境健康碼是在不同風險地區之間所採用的一種控制風險的方式,且市民入境內地或者出國,本就不是全民的日常活動,而是個人工作、學習生活的自主選擇。他認為,境內健康碼與跨境需要的通關健康碼是兩回事,不應貿然提出模糊公眾視線,引起大家對通關健康碼的誤解。幸好政府隨後也澄清,指正在研製的健康碼只用於通關,而並非境內日常使用。

區結成表示,儘管之前也有關於洩露私隱、「基因送大陸」的傳言,但經歷了十個多月的抗疫後,現在已很少有人會將個人DNA與核酸檢測所需的RNA混為一談,在相關話題的討論上也理智了許多。他強調:「政府除了要解釋清楚原委和不同階段的目的,還要令市民明確焦點,即這個決定的重點是什麼、為了什麼。其實很多時候,公眾的不理解、不支持,都與焦點模糊了有關。」

早前政府推行「全民檢測」,在遭到抵制的情況下,檢測人數未及預期。(資料圖片/羅君豪攝)

早前政府推出「全民檢測」計劃,有170萬人接受檢測,發現32名患者,但自願檢測人數遠遠未及預期。對此,區結成認為,很大程度也是因為未能明確告知公眾此舉目的。他解釋,從國家的角度來考慮,中央一定要知曉全國情況,故自然要了解香港疫情發展到現階段的實際情況,而社區性檢測就可以提供這些資料—如有病症與無病症的比例等,這對整個國家的防控是很重要的,但政府從來沒有談及這個目標。也就是說,在危機面前,儘管市民與政府關係緊張,但愈能得知政府的抗疫策略及背後考量,愈會給予理解。將目的、程序透明化,是政府制訂政策時必須考慮的。

「出入境健康碼是全國性部署,也是香港經濟重啟部署的一部份……倒不如像陳茂波司長那樣攤開來講,香港就是需要盡快重啟經濟,故要先保證無源頭個案得到追蹤、高危群組不要再爆發。坦白說出來,讓大家理性討論,知道你的真正目的,相信這樣的做法比關起門來制訂法例好,寫好後就沒得轉彎了!」

財政司司長陳茂波自9月份以來多次指出,健康碼是為了打通內外「兩個循環」,當中,內循環指的是控制疫情,令本地經濟重現活力;外循環則是為了與內地、澳門及其他鄰近地區恢復旅遊、商貿等往來,實現經濟的全面重啟。「我認為『重啟經濟』也是這次政府如此急迫地推出強制檢疫、配合法律框架、重提健康碼,以及推出『安心出行』應用程式等的首要原因。所以我覺得,將這件事大方講明,未必招致很大反對……你問問香港人:想不想重啟經濟?誰會希望整個社會的經濟就這麼凋零下去?所以講出這個很現實的原因,會令大家更容易理解一些措施。」

區結成指出,社會每天都有很多事發生,市民很難抓住如此繁多的「點」,故政府不但須列明不同階段的特定情況下的焦點在哪裏,更要「有章法」,即有先後次序和輕重緩急。同時,也需要細心地跟市民講目前所需要的策略和方針,令目標清晰,市民就會知道這些措施是為了什麼,得到支持的機會也會更大。

(資料圖片)

然而,為何這樣的聲音不能進入政府衞生部門的決策層呢?曾任醫院管理局質素及安全總監、前任醫管局臨床倫理委員會主席的區結成表示,當醫管局遇到一些複雜的「題目」時,會邀請他參與討論—疫情期間,資源緊缺的情況下如何分配深切治療的設備及人力,就是他們即將要展開的討論。「在一些與倫理密切相關的議題上,政府也會尋求我們的意見和看法。但也有很多議題,他們覺得與倫理關係不大。就比如現在的強制病毒檢測,政府不會特意問一個倫理專家的意見……香港一向都很重視法律和可行性,還有民意,多根據這幾點來制訂醫務政策,很少會考慮倫理方面。但是,像強制病毒檢測這樣的問題,並非純粹的法律問題,也不是純粹的民意問題,雖然可行性也很重要,但也並不只是可不可行的問題嘛……」

而提及台灣醫務政策制訂的情況,雷文玫介紹,當地政府衞生部門本身設有一些諮詢委員會,其委員多有公共衞生和醫療背景,法律方面的意見主要來自政府的法務人員。「疫情前期,政府決定限制醫護人員離開台灣,背後的考量可能是保障人力的充足,這個決定造成很大的反彈,醫師工會為了這件事,也跟衞生福利部有了很多互動。後來政府作出了讓步,將此限制縮小—只有醫院的醫師,有重要的理由才可離開台灣。除此之外,NGO的代表可以透過經常性的委員會參與衞生政策的訂定。」

相較而言,本港對於醫務、衞生政策的訂立,對多方意見的參考似乎遜色很多。沒有一個問題是只包含了法律,也沒有一個政策可以只看可行性。在香港社會,對「醫學倫理」的認知,更多存在於為人所熟知的基因編輯、安樂死、人工流產等常見議題中。而公共衞生中的倫理部份,卻常被政府及公眾忽視。

區結成指出,在公共衞生中,沒有「一本通書讀到老」之說。故須在不同的事件中汲取教訓、總結經驗。正如大家所知,儘管疫情已十分嚴重,美國仍無「口罩令」,因政府在法律上無權強制全民戴口罩。但拜登宣布當選美國總統後,在網站上列出上任後的工作重點,當中「應對疫情」的部份列明擬在聯邦政府建築範圍推「口罩令」。由此可見,再講求人權的社會,在嚴重的公共衞生危機面前,也要因應形勢作出取捨。人權與公眾權益之間的平衡,或許永遠不會有確切的標準,但相關問題的討論應從多方入手,更應進入政府部門的決策中去。

上文節錄自第240期《香港01》周報(2020年11月16日)《強制檢測、健康碼的背後 公共衞生前,如何平衡個人權益?》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

240期《香港01》周報精選內容:

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