【香港再規劃】公交政策要「公平」 公有化運輸 道路收費解擠塞

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《香港再規劃》系列最後一回提出交通運輸系統宜秉持公平原則,若要達致此目標,必須滿足以下條件:市民享有同等待遇,弱勢群體得到支援,政府有責任確保普羅大眾獲得必要服務,能者多付。具體來說,電子道路收費應擴展至全港,汽車牌費按里數計算;摒棄車費補貼,徹底公營化公共交通服務,並先從港鐵和巴士着手。

若本地公共交通服務回歸公有,將有助政府進行城市規劃和配合整體政策,更能顧及公眾利益。(吳鍾坤攝)

政府近來在公共交通範疇有不少動作,運輸署於上月底推出網站介紹「不停車繳費服務」,勞工及福利局宣布2022年放寬兩元乘車優惠至年滿60歲人士,公共交通費用補貼計劃門檻下限也因應疫情延期至今年6月底。增加道路使用效率、減輕市民車費負擔的措施固然是德政,但官員的目光若遠大一點,不妨多走一步,從根本改革公共運輸系統。

正如本系列上一篇文章提到,公共交通是都市規劃不可或缺的一部份,而一個良好的公共運輸政策貴在「公平」,它能令人更容易到達目的地,更便捷使用服務,例如減少乘車時間,更易上班、上學、求醫、聯絡親友,進而減少人際區隔和社會排斥,促進社會融和。

不過,「公平」通常牽涉兩個面向—橫向及縱向。前者指同一地方生活的人應在同一政策下受同等對待,獲得同等好處,付出同等成本,簡而言之,就是一視同仁、按量付出;後者則指在同一政策下群體成員按收入、階級、出行需要和能力有差別對待,弱勢群體可獲額外支援,例如為貧窮學生提供車費津貼,為身障者增設升降機、語音提示系統等。兩種公平面向時有衝突,因為增加縱向公平設施需付出一定成本,按橫向公平概念理應是身障者付費,但大多數人都會認同方便出行更為重要,故要求交通工具營辦商自行承擔費用,因此,兩種公平原則在不同情況下有不同取捨。

平等攤分彰顯公平 兼助緩解擠塞

本地車輛使用道路收費模式非按實際用量收費,有違橫向公平原則。以俗稱「行車證」的車輛牌照來說,現時同類車種每年牌照費用一致,車主按車輛類別及其燃料種類、動力、總重量或座位數量等情況支付相應牌照費用,這種安排對較少使用道路的車主明顯有欠公允,亦違背政府經常宣之於口的「用者自付」原則。運輸署估算2019年本港領牌車輛總數共有790,336輛,當中72.2%為私家車、14.6%為貨車,同時,所有機動車輛合計全年行駛14,029百萬公里,私家車和貨車佔比最多,分別為45.6%和24.9%(表一),反映不同車種及車主間的收費跟其使用道路次數未必成正比。

當局只在部份隧道和橋樑出入口徵收通行費,並聲稱有關費用是按照「收回成本」、「用者自付」一類橫向公平原則來釐訂,可是,我們只要細心一想,不難發現這種「隧橋限定」費用其實並非按用量收費。譬如依山而建的屯門公路多次進行維修和擴闊工程,其工程費不菲,使用公路的車輛卻毋須「用者自付」。政府自以為標榜「收回成本」、「用者自付」就算是實現橫向公平,殊不知這種「隧橋限定」安排反而加劇道路使用收費的不公平。

想要達致更透徹的橫向公平,政府應該真正按照「用者自付」原則,讓全港車輛依其行駛里數來攤分現時的牌費和隧道橋樑收費。2019年的車輛牌照費用總額約為37億元,2017至2018財政年度各隧道、橋樑的淨收入為48億元(註一);若把這兩項合共約85億元的收費除以全年行車里數,可得出平均每公里道路約收費0.6元。具體執行方面,政府可善用既有自動車輛點算系統,在現時覆蓋全港88.8%可通行道路的871個調查站加裝電子收費裝置,按照個別車輛性質和進出道路時間來收費。

註一:青嶼幹線在2020年12月起取消收費,此前司機需按車輛類別付費。

當然,在橫向公平外,亦要顧及縱向公平,譬如劃一收取每公里0.6元明顯對遠行通勤的長途駕駛者不公(註二),那就可在按里收費之下加入累退成份,以類似的士起錶、跳錶的方式收費。又如出於「能者多付」原則,政府可要求車價較高的車輛繳付較高費用,具體做法可以參照汽車首次登記稅的分級稅率制度,依照車輛使用年期及其種類計算折舊車價。至於殘疾人士專用車輛或緊急服務用途車輛,應獲得相當程度的減免。此外,為了鼓勵市民使用公共交通工具、減少路面擠塞,收費系統一方面要配合實時監察,按照車流調節收費,另一方面要豁免或減低載客量較多的集體運輸工具收費,既可讓道路使用收費更臻公平,更能兼收疏導路面、控制廢氣排放之效。

註二:假設貨車一個月行走26日,每日200公里,新計算的每年牌照費為0.6×200×26×12 = 37,440元,相當於現時5.5公噸貨車每年牌費的八倍。

道路使用收費須彰顯公平原則,公共交通工具營運方針亦不例外。私人企業主導公共服務,不見得會對廣大市民公平,畢竟私人營辦商須自負盈虧,不太可能着力減輕市民出行成本。全港每日約有九成出行人次使用公共交通工具,政府須解決這個問題,才能整合運輸和土地房屋的宏觀規劃,為市民提供宜居生活。

大眾運輸回歸公有 配合城市規劃

本地公共交通服務雖未至於糟糕,但由政府接手,可配合整體政策,特別是社區規劃、房屋和運輸範疇,更能顧及公眾利益。首先,政府可掌握城市規劃的主導權,通盤考慮運輸、房屋和社區建設的整體規劃。香港的城市規劃採用「運輸主導發展模式」(transit-oriented development,TOD),新發展區以鐵路站為中心,混合住宅、商業和公共交通設施,建築高密度、多功能,設施之間互相連結,社區便利人流穿梭。TOD意念雖好,但在香港以至世界各地實踐時,士紳化問題漸漸浮現—交通便捷帶旺附近的住宅和商業活動,廉價的住宅、民生商舖趨向高檔,窮人要麼搬走,要麼節衣縮食。中下階層民眾遷離市區後,通勤時間及成本增加,長此下去貧富差距將會拉大。

不少港鐵站上蓋和鄰近地區紛紛興建私樓,吸引中上階層入住,TOD更鞏固其地位。政府正在洪水橋、古洞北、東涌等地區籌劃新市鎮,將有鐵路接駁市區,若然私樓繼續佔據鐵路沿線,公屋被編配邊陲,實無助縮窄生活差距。再者,現時北區、新界西北和離島來往市區的交通費用及時間不少,若沒有政策配合,新市鎮交通費高昂的問題將難以扭轉。

外地開始興起「公平運輸主導發展模式」(equitable TOD或eTOD),強調規劃時務求所有人均可享有TOD的好處,尤其要拉近各階層、各收入群體的生活差距。這有賴政府廣建可負擔住屋,亦要靠公共交通工具配合。現時政府補貼交通營辦商的總額以十億元計(表二),要私人企業提供既便捷又廉宜的服務,政府勢必增加補貼,但既然要補貼,何不由政府直接提供服務,按居民需要提供路線,同時自行釐定票價,把票務收入撥歸公有?

這帶出公有化的第二項好處,即政府可以直接調控票價,使之與民眾生活水平相稱。現時,政府對各項交通工具票價有一定的決定權,但集中於監督票價調整,多於檢討票價是否合理,各項收費亂象遲遲沒有檢討。總體來說,除非民意壓力巨大,各營辦商為了維持盈利,傾向不斷加價。就個別交通工具而言,兩鐵合併後地鐵線路段票價較九鐵線路貴,新鐵路線開通令短程收費比長程貴,政府和港鐵多年來沒有徹底根治問題。另外,不同交通工具即使推出月票、套票和轉乘優惠,但推出與否全由營辦商決定,優惠金額亦缺乏客觀依據。

公有化公共交通有助理順收費制度。《香港01》倡議回購港鐵,劃一票價,目標之一是取消五花八門的優惠,直接降低票價,減輕市民的生活成本。回購港鐵後,本地交通市場可能出現兩個情景,一是其他交通工具會跟隨降價,以維持客量。不過,政府始終無法確保其他交通工具的票價符合市民負擔能力,所以仍需透過公有化來調控票價,最終使車費匹配一般人的生活水平。二是同行直接認為無利可圖而離場,政府就有更大機會洽購業務。

第三,政府更容易收集載客和車務數據,分析結果後協調交通服務安排。誠然,現時運輸署跟各運輸營辦商保持溝通,在規劃和修訂路線時會參考載客數據和居民需要,但公私部門的交流卻非一帆風順。以開放數據為例,巴士公司多番推搪後才交出實時到站數據,並指數據為企業知識產權,藉此謀取私利。更令人不解的是,政府當大股東的港鐵竟是最後一批開放實時數據的營辦商。唯有公有化公共交通,才有望摒除政府與私營部門交涉的桎梏。

專營巴士到期在即 可研公家營運

《香港01》倡議公共交通工具公有化,正正就是要扭轉困局,重新達成方便出門、降低生活成本、配合城市規劃等目標成為營辦商的首要任務。除了回購港鐵外,公有化巴士服務同樣重要。公有化巴士服務有不同程度(表三),視乎政府有多願意承擔管理責任和營運成本,以達致上述提及的社會目標。最進取的是公有壟斷,資產、員工、日常營運均由政府全面控制,沒有競爭對手。在香港,食水供應就採用這種模式,由水務署一手包辦。

第二是外判管理。政府保留資產,同時批出服務費予私人企業營運,營辦商自行聘請和管理員工,按取得的服務費和條款履行服務。營辦商取得政府計算的日常開支,車資收入撥歸政府。在香港,這種制度多用於政府外判清潔合約予承辦商。

第三是總成本合約(gross cost contract)。政府保留資產或租出資產予營辦商,收入則撥歸政府。營辦商按行駛的里數獲得費用,並視乎服務可靠度獲發額外獎金或扣減費用。營辦商要自負盈虧,但不需擔心客量多寡。

第四是淨成本合約(net cost contract)。這模式跟總成本合約類似,但營辦商能保留車資收入。若營辦商虧蝕,政府會補助。當營辦商的收益高於目標,須繳付一定費用給政府。

香港巴士服務自上世紀二十年代起就由私人營辦,並於1933年起以專營權模式運作至今,現時五家營辦商擁有超過6,000輛巴士,聘用約1.9萬名僱員,還有廠房和器材,資產值逾150億元(表四)。毋庸置疑,市民未必對政府接管五家專營巴士公司有信心,甚至憂心適得其反。就此,政府必須多作準備。首先,各家營辦商的專營期在2023至2027年陸續到期,政府可分批處理,期間短暫延續專營權。第二,政府可從其他地方選取適合香港的公有化模式,例如新加坡巴士類似政府外判形式,倫敦巴士則類近總成本合約形式。兩地政府都尋找營辦商營運服務,並設有獎懲機制鼓勵準時開出班次,減少候車時間,加強安全設施。在香港,政府宜設條款保障員工和乘客權益,避免前幾年連串巴士事故重演。

香港交通運輸過往能享譽國際,主要歸功於便捷的集體運輸系統與打通各類車船收費的八達通,但方便、高效的表象無法掩蓋積習已久的不公,更要社會一同承受道路擠塞的沉重代價。政府仍迷信於把公共交通的營運和訂價權交由市場決定,監管服務質素也不嚴謹,令私人營辦商挖空心思謀取最大利潤,平白削弱城市規劃革新力量。主事官員必須撥亂反正,以建立公平公義社會為己任,在運輸範疇盡快推出車費人人可負擔、無障礙出行的安排,善用道路空間資源,實踐「能者多付」原則。

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上文節錄自第252期《香港01》周報(2021年2月8日)《公交政策旨在「公平」 公有化運輸 道路收費解擠塞》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

252期《香港01》周報精選內容:

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