堂食禁令朝令夕改?政府法令設計漏洞 如何促成法外之地

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在兩個多月的相對平靜後,香港在七月迎來第三波新冠疫情,至今仍然維持每日超過一百宗確診個案。政府專家顧問袁國勇教授早前指出,疫情的反彈源於三重因素:邊境檢疫措施漏洞、病毒檢測數量不足以及限聚令的放寬。前兩者涉及社會必需品的物流和化驗資源的供求,都是客觀上無法即時調控的因素,但政府卻沒有在相對平靜時期做充足的應急管理及準備。只有第三個因素可以由政府作即時微調,而政府在此卻又表現出張弛無度、前後不一。

政府在月中禁止餐廳晚市堂食時,出於勞動階層的需要而仍然允許早午市堂食,本周一(7月27日)卻又因為在疫情持續下無計可施,倉促推翻之前的做法,決定禁止全日堂食;然而,禁令在周三造成可預料的混亂後,政府又再一次作改動,於周五重新批准早午市堂食。

(羅君豪攝)

勞動階層在炎熱街上席地進餐除了涉及尊嚴問題,工人休息不充足也必定會提高中暑與工傷機率,而如果在街上進餐的市民不幸感染新冠病毒,政府也更難追蹤病源及緊密接觸者。堂食全日禁令的無效和多次變動除了說明政府欠缺對社會現實的基本分析能力,也反映了一個更深刻的香港社會結構問題:除了使用商業管制之外,政府其實沒有意識和適當手段去管理市民的社區生活和根本需要,因此一旦商業法則無法如常運作時,社會就會有大量成員被突然拋到一個真空地帶中,他們的基本生命需要既得不到滿足,又有可能被逼觸犯法律。

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突如其來的法外之地

餐廳全日堂食禁令其實造成了物理性和社會性的雙重排擠:在物理性上,勞動階層由舒適涼快、有專職員工管理的餐廳,被排擠到炎熱不潔的公園、街道甚至公廁;在社會性上,他們的生命需求被排擠出商業系統外,同時又因為要冒著被檢控的風險在戶外公眾地方脫下口罩進食,他們其實已經被踢出法律系統外——換句話說,大量勞動階層在這一天只是因為要滿足生命需求,而突然被拋到一個法外之地。這個漏洞對社會的傷害並不會比新冠疫情的反彈低。

因此我們不能只把禁令引起的混亂現象看成人道主義或日常尊嚴的侵害——這當然都是實質存在的問題,但也可以用特殊方式修補:禁令實施一天後,大量教會、非餐飲業商鋪都願意提供午膳空間,而政府也後知後覺地開放社區會堂補救物理性的排擠問題。但這種物理空間的修補是不足的,因為這種混亂有更深刻的問題:政府的法政設計阻止了市民合法滿足生命基本需求,如果不即時糾正的話,就會出現兩種極端可能性:一是大量無犯罪意圖的市民被檢控,二是法令不被如實執行,成為一紙虛文。這兩種可能性雖然是相對立的,但同樣都是對法治社會整體有害的現象。政府在兩天後將禁令取消,雖然造成市民不滿,但也是煞停了法治遭破壞的可能性。問題是,為什麼政府會犯這種低級錯誤?

(羅君豪攝)

日常與緊急:政府的功能殘缺

任何一個社會以及政府的行政都有日常面向緊急面向,新冠疫情的全球爆發當然令每地政府與醫療系統的日常行政壓力加重,但它尤其考驗的是政府應對緊急狀況時的動員及決斷能力。香港的官僚架構在日常行政效率上一直備受稱道,但在政治爭議和社會危機等需要遠見、領導意志和決策承擔的緊急問題中,香港政府卻屢屢犯錯,致使社會的日常面向也陷入不穩。不單是香港政府,英國、日本等有高度理性化官僚的發達國家,也是因為政府拖延採取決斷性手段而錯失了控制疫情進一步爆發的先機。相反,越南、泰國等日常行政效率沒有特別優勝的政府,卻因為在疫情早期採取嚴厲手段而能夠做到高效的防控。

這說明我們不能只用一個單一的效能量性原則來看待和審視一個政府,也需要以功能質性原則來理解政府:一個政府在日常狀態高效,並不等於它能夠在緊急情況中同樣高效。日常狀態的行政高效要求的是參與行政或公共管理的人遵守重複的規範,而不要求人們不斷彰顯個人意志,也不需要人們花時間反思過才行動——意志和反思反而是日常規範順暢運作的障礙。相反,就是因為緊急情況無先例可循,而且狀態不斷變動、差異不斷衍生,政府官員不能只用恆常的官僚慣例行事,而必須以清晰的權威承擔以及決斷形式來行動。正是因為社會有日常狀態和緊急狀態,一個政府也必須有兩種功能和性格。

香港政府在疫情防控中不斷出現錯誤,偏偏就是因為日常行政的高效,使得官僚體系很少需要作決斷和承擔,甚至在緊急情況發生時也沒有憂患意識和應對變化的心理,反而傾向大事化小。如果香港市民有什麼共識的話,那就是大家都承認香港政府功能殘缺,而第三波疫情爆發揭露政府的錯誤是多元的,其中很多問題屬於計算不正確的失誤,有些則是長期官僚作風導致的無知覺和離地,但這些不同形式的問題,都根源於政府對緊急狀態的不熟悉和抗拒態度。

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商業之外的社區動員形式

餐廳全日堂食禁令所引起的混亂是政府本來就預見到的,但他們仍然犯錯,除了因為不慣於在緊急狀態之中快速而有效地下決策外,也是因為他們在客觀上缺乏社會管理手段。香港政府雖然是地區內的最高權力機關,又被《基本法》給予行政主導的地位,它在法律上的本質是政治主體,但在實際的行政作風上,香港政府遵循的邏輯是市場至上主義,使得政府行政常常只是商業法則的限制或補充,它扮演的角色也主要是商業買賣雙方的中間人,以及社會整體的信用和權責擔保,其政治主體、推進社會改革和總體行動的角色和作用卻不明顯。

在一個商業社會中,社會的眾多結構(例如教育、傳媒、工作、醫療等)會以商業的供求法則運作,換句話說商業活動可以滿足社會成員的大部分需求,不需政府、行政主體的干涉就可以分配產品或服務。只要社會個體之間能夠維持平等原則,政府就可以保持隱性的存在。而即使政府需要作社會結構之間的調控,也可以用商業利益分配等合理性方式進行,不需要以情感政治或政治認同的形式動員社會成員。但是,政府、商業法則主宰的社會結構,以及社會個體成員三者之間的和諧性其實並不是天然或給定的(given)不變現實,也不是唯一一種社會關係的形式,它們之間也只是一種微觀關係,受國際角力、世界經濟體系等宏觀因素直接影響。

新冠疫情對香港的多次衝擊與第三世界的疫情爆發原因不同,香港並不缺乏財產或物資,而是缺乏商業原則之外的社會關係。香港社會的自發運作原則,以及政府調控社會的形式都被局限在商業原則中,而一旦商業原則的實行前提被干擾,這個社會就會發現自己根本沒有其他方式去滿足成員需求,結果是社會需求反被商業法則僭越箝制(例如年初疫情剛爆發時的口罩價格急升),或者將某些社會成員的需求排除出系統外。餐廳堂食禁令其實就是政府以商業限制的方式管理全社會成員的行動,但一個有效的管理方式並不能只有限制,而必須同時要開放其他渠道,例如進食的空間也是一種產品和服務,政府透過商業上的調控來限制這個空間分配,卻又沒有在商業場域外積極開放其他空間去讓市民滿足生命需求,結果使市民墮入一個社會真空狀態中。

延伸閱讀——我們生活在新自由主義時代|盧荻

這種說法當然不是意味著香港要取消商業法則,而是反映了香港社會整體都需要實驗其他社會運行模式,以應對宏觀因素的變化。社會學家常常以人體機理來比喻一個社會,我們也可以以此理解,一個健康的社會應該有多種運行模式,正如人體並不能長期保持在高強度運動模式中,也需要進入積極的自我修復模式,任何只有一種模式的身體都不能長壽。

也是因為香港缺乏商業原則之外的社會關係,在其他國家行之有效的抗疫手段在香港卻難以施行。例如禁足令在法國、新西蘭、中國內地等地區能夠施行,而在香港則很困難,並不只是因為這些政府的行政效率更高,而是因為他們有商業關係之外的其他社區組織動員方式:例如在緊急狀態中可以調動去管理社會的軍隊、大量長期留守在社區中的義工、對住宅區域作積極和統一調控的物業管理公司等等。對比香港,很多時候連以改善屋苑為目的的業主立案法團也難以組織,我們其實難以想像在冷冰冰的商品買者賣者之外,可以有其他正式人際關係,也不習慣將組織理解成一種積極的動員活動(而不只是一種靜態的身份劃分),這是因為我們長期沉浸在商業法則之中,無意識地將它當成唯一一種社會運行形式,甚至會將非商業化的社會交往模式看成不現實。

值得我們作思想實驗和社會學想像的問題是,在商業法則之外香港還有什麼社會關係形式呢?事實上,在餐廳全日堂食禁令引起的混亂情況下,我們卻可以看到香港市民都意識到市場之外的社會關係有其必要:一些教會、非餐飲業商鋪(連商業組織都意識到商業盈利理性不是社會唯一原則)對受影響市民和工人提供午膳場所,因而就不只是一種偶然的善舉,也應該被理解為社會成員在實踐商業原則之外的其他交往方式。

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