歐洲央行QE疑變違法　德國憲法法院或成歐盟崩解元兇

周二（5月5日），位處西南部卡爾斯魯爾（Karlsruhe）的德國聯邦憲法法院，為歐洲央行（ECB）2015年起實施的量化寬鬆（QE）政策訂下了3個月的死線，判定如果歐洲央行不能在期限前為其量化寬鬆買債政策作出「全面且有根據」的「相稱性評估」（proportionality assessment）的話，德國央行將退出量化寬鬆政策，並將其資產負債表內的債券陸續賣出。

根據路透社的估算，歐洲央行經歐元區央行買入近3萬億歐元債卷，當中德國國債總值高達5,339億，佔整個項目總額超過六分之一。有評論就認為，這有可能被外界視作「歐元結束的開端」。

雖然德國聯邦憲法法院明言其判決不適用於歐盟或歐洲央行的新冠肺炎疫情救濟，可是正當歐洲央行計劃加大並延長其現高達7,500億歐元的抗疫買債計劃，而歐盟各國正為「復蘇基金」（Recovery Fund）的資金來源和撥款模式爭執不斷，德國聯邦憲法法院的判決邏輯的確有可能會被「推而廣之」，使得歐盟的抗疫聯合行動在政治困境之外還要面對法律挑戰。

面對司法威脅　歐洲央行手腳盡綁

法院的判決在字面上看似並非針對歐洲央行：「本院判定德國聯邦政府，以及德國國會，並未有就歐洲央行通過與落實公開市場購買計劃（PSPP）的決定作出挑戰，而此決定過程中未有經過在『相稱性』上有根據的評估，因此違反（德國憲法條文）賦予投訴人的權利。」

同時，法院也澄清歐洲央行的公開市場購買計劃未有違反《歐盟運作公約》（TFEU）第123條禁止歐洲央行向成員國預算提供貨幣融資的條款。

然而，法院整體的裁決，以及其對歐盟法律的解讀，將大大縮減歐洲央行挽救歐盟各國經濟的貨幣政策空間。

德國聯邦憲法法院將其不滿重點置於《歐盟公約》（TEU）第5條之上。第5條第1款規定歐盟體制的權力受「授予原則」（Principle of Conferral）與「相稱性原則」（Principle of Proportionality）監管。

所謂的「授予原則」是指歐盟的任何權力皆限於成員國經條約確定以達成特定目標的範圍之內，其他未有訂明的權力歸成員國所有。

而所謂的「相稱性原則」則是指歐盟任何行動的內容與模式皆不能超越達成其目標所必需的範圍。

根據《歐盟運作公約》第127條，由歐洲央行與歐盟成員國中央銀行組成的歐洲中央銀行體系（ESCB）的職責在於。「訂明與實行歐盟的貨幣政策」、「持有和管理成員國的外匯儲備」等等，並不包括「影響成員國國內經濟」、「支持成員國政府財政」等職能。

據此，配合「授予原則」與「相稱性原則」，德國聯邦憲法法院認為，歐洲央行作出量化寬鬆的買債決定時，必須考慮到買債對成員國國內經濟的影響——例如買債政策「對包括股票投資者、租戶、不動產持有人、儲蓄者、保險計劃持有人等幾乎所有公民的經濟及社會影響」——並證明這些影響與量化寬鬆政策帶來的貨幣政策目標有「相稱性」，因而不能被視作違反「授予原則」的越權行動。

然而，歐洲央行的決策文件只宣稱其「低於但接近2%」的通貨膨脹目標並未達成，且未有侵入性較低的替代政策，卻沒有評估量化寬鬆會否過度影響成員國的經濟。於是，德國聯邦憲法法院就判定「歐洲央行明顯忽視相稱性原則」，要求德國當局催促歐洲央行在3個月內提出解釋。

由於法院的判決已屬終審，而且法院也沒有提出何種「相稱性評估」才算是可以接納的，加上貨幣政策與財政政策之間未有法律上或法律外的明顯界線，如果此番對歐盟條約的解讀成為慣例，歐洲央行，或至是其他歐盟部門，在作出財務相關政策之時，將需要考慮到來自不同成員國、沒有明顯判決標準的司法挑戰。

德國法院向歐盟法院「宣戰」

更嚴重的是，德國聯邦憲法法院此次判決，是歐盟有史以來，首次有成員國最高法院不顧歐盟法院（CJEU）的裁判，而自行作出相反的決定。

其實早在2018年12月，在德國法院的轉介下，歐盟法院已曾判定歐洲央行的公開市場購買計劃並沒有越權，也沒有違反《歐盟運作公約》（TFEU）第123條對貨幣融資的禁止。然而，德國聯邦憲法法院對此卻毫不留情的抨擊，直指其判決「不可理解」，因此屬於「超越其法律權限」（ultra vires）的決定，因而不必理會。

在歐盟法院的判決中，它只考慮歐洲央行有沒有「明顯的評估錯誤」、公開市場購買計劃有沒有「明顯超越達成貨幣政策目標所必需的做法」，以及此計劃的負面影響與其政策目標相比「是否明顯地不相稱」。

對於歐盟法院未有將量化寬鬆政策的實際影響考慮在內，德國聯邦憲法法院就認為這讓《歐盟公約》第5條的「相稱性原則」和「授予原則」分別失去其糾正錯誤的功能，且變得「毫無意義」。憲法法院更引用《歐盟公約》第19條，指出歐盟法院並沒有在「（歐盟）各條約的解讀與落實中」遵行其「法律原則」，因此須由成員國的法院（即德國聯邦憲法法院自身）去取代歐盟法院執行後者應有的責任。

德國聯邦憲法法院更暗示歐盟法院對於《歐盟公約》（TEU）和《歐盟運作公約》（TFEU）的解讀「本質上其實是條約修訂，以及是對（歐盟）權力的擴張」，意即歐盟法院本身或許也違反了上述的「授予原則」，作出了越權的「判決」。有評論就指，德國聯邦憲法法院如此不留情面的措詞形同是向歐盟法院「宣戰」。

摧毀歐盟法律統一性的第一擊

德國聯邦憲法法院的判決，在法律上，也許是難以挑剔的。然而，成員國法院漠視歐盟法院判決的先例一開，歐盟法律體制的統一性可能就會因此落入萬劫不復的滑波之中。素與歐盟法院不和的國家，或者一些存心為國家利益服務的成員國法院，未來就很可能會引用德國聯邦憲法法院的先例，以「歐盟法院自身未有跟從歐盟法律」為由，而自行作出與歐盟法院不同或相違背的判決。

當歐盟法規的最終解釋權從歐盟法院手中逐漸流向各成員國的法院，歐盟體制作為其成員國之間的中立仲裁人角色將蕩然無存，而在歐盟經營業務的單位或個人也將難有統一的法律解釋可依循，使歐盟市場的整體性名存實亡。

由於茲事體大，德國聯邦憲法法院也表明，當歐盟法院判決並非「客觀上武斷」，即使其判決的法律方法論與成員國法院不同，後者也必須接納前者裁決。不過，這樣的說法似乎也改變不了這次判決為各國法院大開先例的本質。

對於德國聯邦憲法法院的判決，歐盟委員會就馬上重伸「歐盟法律的優先性」，以及「歐盟法院判決對所有國家級法院有約束力的事實」。不過，損害已成，這樣的表態也難改德國聯邦憲法法院的終審性質。即使法院日後接受歐洲央行的「相稱性評估」，讓量化寬鬆繼續進行，這次判決的先例也將對歐盟整體的司法體制帶來無可挽回的衝擊。

誰會想到，在疫情之下首先將歐盟推向崩解之崖的，會是德國，而非整天或明或暗威脅「脫歐」的意大利？