英國疑欲撕毀脫歐協議:不止失信歐盟 更失信天下

撰文:藺思含
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9月6日,英國媒體引述消息人士稱,首相約翰遜(Boris Johnson)將推翻與歐盟達成的脫歐協議中的部分內容。在計劃於本周三(9月9日)公布的《內部市場法案》(暫譯,Internal Market Bill)中,將有部分條款與脫歐協議中與北愛爾蘭相關的內容衝突,這意味著英國在與歐盟達成協議短短八個月後就破壞協議。

衝突的內容聚焦在北愛爾蘭的關稅邊界以及國家補貼的問題上。根據現有的協議,英國政府在牽涉愛爾蘭的國家補貼上須向歐盟報告,而北愛爾蘭的商家在為英國其他地區供應商品時亦須提交出口總結聲明(export summary declarations),這意味着英國被迫在一定程度上放棄對北愛爾蘭的某些經濟主權,以及在英國本土和北愛爾蘭之間形成關稅邊界。

然而,被曝光的《內部市場法案》內容,似乎顯示英國將要一方面限制向歐盟報告國家補貼的範圍,另一方面則單方面取消對北愛爾蘭出口英國其他地區之時的出口總結聲明要求。

2020年1月29日,歐洲議會投票通過歷史性的脫歐協議。英國則在隨後的1月31日正式退出歐盟。(Getty)

事件曝光後,唐寧街方面否認英國撕毀與歐盟協議,認為此舉只是對協議部分內容中「極為具體的領域的一點點闡明」。據英國媒體報道,英國政府認為原來訂立的條文不夠具體和明確,為不同的解釋方法留下了空間。但英國能否以這種說辭躲過一劫,還需根據周三公布的《內部市場法案》具體內容來判斷。不過,從英國對於條約一直存有的心結來看,英方想要達到的目的很有可能不是重新解釋條文就能實現的。

北愛爾蘭邊境的難題

自2016年的公投結束以來,兩位首相引咎辭職,在前首相文翠珊任內,多項提案被歐盟及英國下議院否決而造成談判僵持不下,但雙方終於在長達近三年的談判後正式簽訂了協議。

談判過程中,有關北愛爾蘭邊境的問題一直是造成雙方遲遲無法達成共識的關鍵。英國脫歐後,與北愛爾蘭地區接壤的愛爾蘭共和國依然是歐盟成員國,這就意味着北愛爾蘭與愛爾蘭之間的邊境將成為歐盟與英國之間的邊境。但由於歷史上關乎愛爾蘭統一運動的敏感性,如何避免兩者之間出現「硬邊界(hard border)」——即在兩地接壤處設置特定的通關口岸限制貨物往來——成為談判需要攻克的難題。

目前的北愛爾蘭與愛爾蘭共和國之間並不存在實體的邊界,人員和貨物可以自由來往。圖為一輛牽引車跨國兩地邊境。(Getty)

為避免設置「硬邊界」,歐盟最初提出英國其他地區脫離、唯北愛爾蘭留在歐盟單一市場和關稅同盟中,但由於擔心北愛爾蘭會因此被分離出英國,這一方案遭到文翠珊的強烈反對。

2018年11月,文翠珊領導的內閣與歐盟達成了在北愛爾蘭問題上設置「補底方案」(backstop)的共識,意在保證北愛爾蘭的邊境不會實體化,卻也意味著英國和歐盟如果不能找到一個方案避免設置邊境,英國全境或將無限期繼續遵循歐盟單一市場和關稅同盟政策。在此後的數月當中,這一方案遭到了下議院三度否決,最終,文翠珊由於未能領導下議院達成共識而辭去首相一職。

2019年10月,約翰遜向歐盟提交新的脫歐提案,根據該提案,脫歐過渡期結束後,北愛爾蘭將在實際上留在歐盟的單一市場和關稅同盟中,並繼續遵守歐盟單一市場下有關商品和增值稅等方面的規定,而非英國方面的規定,這樣一來,北愛爾蘭與歐盟成員國間的貨物流通將不需要經過邊檢,也就無須在其與愛爾蘭接壤處設置邊關。

至於關稅,貨物在從英國大不列顛島發往北愛爾蘭口岸時,無論其目的地是北愛爾蘭還是愛爾蘭共和國,都將由英國代表歐盟收取關稅。若貨物最終被送至北愛爾蘭,英國政府則將退回關稅。

約翰遜提出的新脫歐方案,雖然避免了北愛爾蘭邊境實體化,卻在北愛爾蘭和英國本土之間形成了位於愛爾蘭海峽上的「海上關稅邊界」,阻礙了兩地原本暢通的貿易往來。(Getty)

不過,約翰遜與歐盟達成的協議雖然避免了北愛爾蘭邊境實體化,卻也為北愛爾蘭與英國其他地區之間的貿易往來增加障礙。

「獨立主權」:脫歐協議遺留的心結

約翰遜當選英國首相後曾向民眾承諾:英國此次脫歐將是「完整和徹底」的。然而最終,為了解決北愛爾蘭邊境問題而做出的犧牲讓這個承諾難以兌現。而在英國政界,脫歐派依然認為在國家補貼等問題上堅持類近自身標準的歐盟,一直未能以對待主權獨立國家的方式處理脫歐問題和未來英歐關係。這就促使約翰遜此刻似乎不惜承擔破壞當前與歐盟的協商,也要推翻脫歐協議的部分內容。

本年1月底以來,英國進入脫歐後的過渡期,意味着已經離開歐盟的英國仍然跟從歐盟規制並大體保有歐盟成員國的待遇,雙方原都有意在今年12月31日過渡期結束前完成英國與歐盟的自由貿易協商,而這對未來英國能否在沒有關稅的條件下繼續與歐盟進行貿易往來至關重要。(根據英國政府國際貿易部2018年的數據,與歐盟的貿易往來佔英國貿易總量的49%。)英國此次傳出毀約,毫無疑問將影響到與歐盟就自由貿易進行的協商。

在此之前,歐盟方面曾不止一次表示,與英國所有的後續談判工作的前提條件,都是對已訂立的協議內容的完全履行。對於歐盟而言,英方破壞雙方耗費兩年多談判、經各成員國投票通過的協議是無法被接受的。而英國此次的失信之舉,所波及的不僅是與歐盟之間的關係,還勢必會影響到未來與其他地區國家訂立協議、甚至是其他國家在破壞國際條約時的外交話語權和「道德高地」。

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