拜登的中東政策:回歸「一切照舊」?

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在拜登準備接替特朗普之際,中東地區各國領袖分成了兩派:一派曾在過去四年特朗普總統任期内受益,另一派則曾被特朗普的中東政策唾棄。

然而,當後者把希望寄託在新總統拜登身上時,他們應該記住,這次選舉不會改變美國在中東地區的戰略利益;拜登上台後,最有可能出現的情況只是「一切照舊」。

在拜登被宣布為2020年美國大選的勝利者後,許多媒體都在評論這將對中東地區產生怎樣的影響。但在這一問題上,拜登與前任總統的政策到底會有多大不同?

逆轉特朗普的外交風格

在風格上,拜登與特朗普的對立是再合適不過了。與特朗普的單邊主義——退出伊朗核協議、將美國大使館遷往耶路撒冷、促成阿拉伯國家和以色列之間的和議——相比之下,可以期待即將上任的拜登政府會重新回到更可預測的多邊外交方式。

同時,拜登宣布,他計劃將促進民主和人權等傳統美國外交「價值」作為其外交政策的核心。在特朗普「只見利害」的生意人談判風格下,這些話題卻從來不是重點。

對於在特朗普政府下被排擠的國家來說,美國外交的這些變化可能會帶來重大改變。

特別是對於巴勒斯坦自治政府(Palestinian National Authority)來說,可能會有很大的改變。在特朗普的領導下,白宮在外交和領土上對以色列的讓步激怒了巴方,而在特朗普任期中,美國停止對巴勒斯坦政府的財政援助,也切斷了官方關係。

巴勒斯坦民眾今年2月遊行反對特朗普偏袒以色列。(美聯社)

拜登曾多次表示,他將致力於恢復巴勒斯坦政府和巴勒斯坦解放組織(Palestinian Liberation Organization)在華盛頓的代表,並恢復經濟和人道主義援助,從而扭轉特朗普政府單邊斷裂關係的決定。

然而,儘管美國回歸多邊主義,重新關注人權,但在拜登的領導下,美國在中東的立場不可能發生根本性轉變。

美國在中東的利益不變

巴勒斯坦局勢就是個好例子:雖然拜登將試圖修補與巴勒斯坦的外交關係,但不會改變在以巴衝突上的立場。拜登是傳統的親以色列民主黨人,他的高級顧問已經表示,他將維持特朗普將大使館遷往耶路撒冷的決定,並承認戈蘭高地(Golan Heights)為以色列領土。

拜登可能將希望阻止特朗普批准的以色列西岸定居點繼續發展,但僅此而已。拜登將不得不承認,自從特朗普發起的以色列與阿拉伯世界的和解以來,巴勒斯坦不再是該地區大國的優先事項。

拜登曾強烈反對來自民主黨內的親巴倡議,譬如嚴厲斥責參議員桑德斯(Bernie Sanders)提出的除非以色列改變在加沙的行為,否則就扣留對以財政支持的建議是「奇怪」和「不可想像的」。反而,拜登在其競選網站上承諾,將維持「對以色列安全的鐵一般的承諾」。

專家們在拜登當選後紛紛預言美以關係將會「降溫」,卻不會改變兩國關係的基本事實。正如奧巴馬時期的前中東問題特使英迪克(Martin Indyk)所預測的那樣,拜登更可能只是回到現狀,即繼續正式承認「兩國方案」,但鑑於以巴雙方愈趨交惡的政治氣候,他不會為這一方案付出太多努力。

地區的其他國家的情況也會如此。埃及總統塞西(Abdel Fattah al-Sisi)與特朗普關係熱切,但這並不意味着埃及與美國的關係會在拜登上台後發生變化。拜登可能不會像特朗普據稱的那樣稱塞西為「我最喜歡的獨裁者」,但拜登肯定會繼續每年向該國支付13億美元的津貼,供其軍方保障作為美國重要戰略關切的蘇彝士運河安全。

當地時間2019年4月9日,美國華盛頓特區,美國總統特朗普會見埃及總統塞西。(路透社)

而儘管黎巴嫩真主黨領導人11月11日表示,他對美國總統特朗普在大選後的「恥辱性下台」感到高興,但這並不能改變美國對真主黨作為恐怖組織的定義,也不會讓拜登減少遏制其在該地區影響力的渴望。

在減少美國海外軍事足跡方面,拜登和特朗普的目標其實是一致的。與特朗普一樣,拜登的目標將是從中東地區,特別是阿富汗和敘利亞撤軍,並同樣與特朗普一樣,他將不得不聽從他的將軍們的意見,擔心美國的撤退會讓俄羅斯或伊朗深入地區擴大勢力。在這方面,拜登將延續從奧巴馬開始、在特朗普任內愈演愈烈的撤退進程。

從根本上說,美國在中東的核心利益並不會因為最近的選舉而改變,因此,儘管兩屆政府的外交政策風格存在重要差異,但美國的總體戰略將基本保持不變。

那伊朗呢?

有些讀者會驚訝於至此沒有提到伊朗。誠然,拜登重返伊朗核協議的計劃將深刻背離特朗普對伊朗的「極限施壓」(maximum pressure)政策,並有可能改變整個地區的態勢。

特朗普時代,美國與伊朗之間齟齬和衝突不斷。圖為2020年1月4日,在白宮前舉行的反戰者抗議活動。示威者抗議1月3日美國無人機襲擊事件,這場襲擊事件導致伊朗革命衛隊總司令蘇萊曼尼(Qasem Soleimani)喪生,急劇升級了伊朗和美國之間的緊張局勢。(Getty Images)

然而,這樣的轉變仍然具有極大的不確定性。2019年,拜登對美國外交關係協會(Council on Foreign Relations)表示,「如果伊朗重新履行核義務」,他就將逆轉特朗普退出協議的決定。不過,這個假設性前提與現實可能會有一個頗遠的距離。

雖然很多人認為伊朗對拜登的當選將感到興奮,但伊朗政府的反應卻無動於衷,稱對他們來說,哪位總統入主白宮沒有太大區別,已準備繼續面對制裁。雖然伊朗總統魯哈尼(Hassan Rouhani)宣稱伊朗願意利用「任何機會」解除美國制裁,刺激了該國的強硬派,但伊朗官員對重啟談判提出了嚴格的條件。

伊朗外長扎里夫(Mohammad Javad Zarif)美國大選後的11月9日表示,美國需要糾正其「錯誤的道路」才能再次達成協議。他此前曾表示,只有美國解除特朗普時代的所有制裁——而特朗普政府目前正在加大制裁力度——伊朗才會堅持履約,他還提議美國因為在2018年單方面退出協議,應該向伊朗支付一些補償。

由於這些條件,以及美國在該地區的盟友一直要求對伊朗的活動施加更強的限制,拜登的高級助手們自己也在重啟協議、談判一個更好的協議,還是完全放棄這個計劃的問題上產生了分歧。

此外,國內的優先事項,即疫情和經濟衰退,可能會使伊朗成為拜登施政眾眾難題中的一個極次要問題,而伊朗的國內政治也可能變得對美國更具挑戰。魯哈尼背後的改革派政府因特朗普的制裁而受到重創,而強硬派預計將在明年6月的總統選舉後上台,這使得任何形式的伊朗核協議談判得到成功的可能性更小。

雖然拜登在伊朗問題上的立場與特朗普兩極分化,但他有可能在未來幾年內無法實現任何形式的外交突破。

沙特阿拉伯可能損失最大

受拜登當選影響最大的國家可能反而是伊朗的宿敵沙特。

2018年3月20日,華盛頓特區的白宮橢圓形辦公室,美國總統特朗普與沙特王儲穆罕默德(Mohammed bin Salman)舉行美國對沙軍售大單簽約儀式。(Getty Images)

自2018年以來,當美國輿論轉向反對沙特時,拜登對沙特領導層有了嚴厲的言辭,因為沙特的特工曾與沙特記者卡舒吉(Jamal Khashoggi)慘遭殺害一事有牽連。此等言論讓拜登打破美國數十年來對沙特的支持。

拜登在競選期間承諾,他將檢討美國與沙特的關係,捍衛社運人士、政治異見人士和記者的權利,並誓言不再為出售武器或購買石油而犧牲美國的價值。他還猛烈抨擊沙特在也門進行的戰爭,指這場戰爭給數百萬人帶來了災難,至今仍然是一場人道災難,並因此承諾停止美國向沙特王國運送武器。

這可能仍將是純粹的競選言論,永遠不會轉化為具體的政策,但假如美國對沙特的支持經過任何變化都將是一個相當大的拐點:在兩國75年的聯盟中,從來沒有以人權問題作為武器銷售的先決條件,或者對王室的支持取決於他們在阿拉伯半島的軍事撤退。

2020年1月7日,拜登在紐約發表外交政策演講,仍然相信伊朗核協議能夠繼續有效。強調「走出這場危機的唯一途徑是外交。」(AP)

去年10月,美國外交官對路透社表示,雖然「拜登勝出不會顛覆數十年的盟友關係,但拜登可能會對美國支持提出更強硬的條件」,如果真的進行,這種條件可能導致沙特在該地區更加孤立。

不過,總之,誰也不要指望美國在中東的政策會在一夜之間改變。拜登處理盟友和敵人的方式將代表過去政策的延續,而不是現行狀態的扭轉。



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