拜登新政|上任半天連簽17條行政命令 總統「大筆一揮」權何來?

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1月20日,拜登宣誓就職未足半天就大筆一揮簽下17項行政命令,大舉撤銷前任總統特朗普的政策,並在管控疫情、環保、經濟、平權、移民、官員操守等多個項目上頒布一系列措施。當中一項命令更要有關當局中止執行特朗普敗選後「跛腳鴨」時期簽下的行政命令,加上拜登據報在本月內的每一天將有不同主題的政策公布,可見他的行政命令將陸續有來。

其實,包括《紐約時報》在內的媒體報道拜登「17條行政命令(Executive Order)」之時,是用上了簡化的手法向讀者表達意思。實際上,拜登只簽署了15條行政命令,包括停止退出世界衛生組織(WHO)、落實聯邦土地上的強制戴口罩令、成立新冠疫情回應協調專員一職、延續迫遷禁令、重返巴黎氣候協議、取消一系列特朗普在環保項目上的行政命令、將非公民計算在人口普查內、取消對7個穆斯林國家的入境禁令、停建美墨邊境圍牆等行動。

行政命令?總統公告?總統備忘?

另外兩項媒體口中的所謂「行政命令」,其實是「總統公告」(Presidential Proclamation)和「總統備忘」(Presidential Memorandum)。在其上任首日的唯一一份總統公告中,拜登宣布將2021年1月20日訂為「國家團結日」(National Day of Unity);而在其總統備忘中,他則透過其幕僚長克萊因(Ron Klain)指示所有行政部門停止推行新訂或尚未落實的法規,待拜登為之先作審查,變相停止了特朗普過去幾個月來的行政命令的執行。

根據美國國會研究服務(Congressional Research Service)的報告,無論是行政命令、總統公告,還是總統備忘,在憲法上都沒有直接定義,不過外界主要以憲法第二條給予總統行政權力,並「須注意一切法律之忠實執行」(shall take Care that the Laws be faithfully executed)為此等大筆一揮之權的基礎。

1月20日,華盛頓,拜登攜妻子吉爾的手,步出門廊,預備宣誓就職。(Win McNamee/聯合採訪 via 美聯社)

這就是說,行政命令、總統公告與總統備忘的法律約束力,必須是來自憲法,或者是國會立法。

其中,總統公告很多時候都只是形式性質,除非其內容剛好在於總統權力之內,否則並無法律效力。例如,美國首任總統華盛頓的第一個總統公告,就是宣告1789年11月26日為「國家感恩節日」(National Day of Thanksgiving)。

至於行政命令和總統備忘,兩者都有法律效力,主要是對聯邦機構執行法律和合法總統決定的指示,前者根據前總統約翰甘迺迪(John F. Kennedy)的行政命令,必須列出法律效力所依照的憲法與法律條文,且自1936年後必須在《聯邦公告》(Federal Register)中刊登公諸於世;但總統備忘則不受制於此等規範,因此後者更有部門執行具體總統合法決定的意味。

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《解放奴隸宣言》的法律基礎成疑?

著名的行政命令就包括前總統林肯的《解放奴隸宣言》(Emancipation Proclamation,此文件同屬總統公告)。可是,此著名宣言本身的法律效力其實也甚具疑問。

由於美國憲法未有訂明「奴隸」一詞,而且憲法第五修正案對於人的生命、自由、財產保護也因為當時最高法院將黑奴視為財產,而未有對之提供保障。一切美國解決奴隸的立法,也是由各州各自訂立,根本沒有林肯插手的餘地。

幸而內戰爆發之後,林肯就看中了美國憲法給予總統陸軍與海軍總司令的地位,以解放黑奴是「壓止上述叛亂的合適和必需戰爭手段」(a fit and necessary war measure for suppressing said rebellion)作為其解放奴隸命令的法律效力基礎。可見,如今經常引發法律爭議的總統行政命令,其實一直以來也是總統權力可圈可點的運用。

不過,當內戰結束後,美國以憲法第十三修正案正式廢除奴隸制度,《解放奴隸宣言》的法律效力才正式透過憲法實現,免除了法律爭議。(有趣的是,林肯並在1861年以戰爭為由廢除人身保護令,後遭裁定違憲,但他卻沒有理會。)

美國候任總統拜登和夫人吉爾於華盛頓林肯紀念堂出席活動,紀念新冠肺炎死者。(美聯社)

總統備忘也難避爭議

另一方面,看起來沒有那麼受爭議的總統備忘,近年也捲入極大政治爭議之中。例如前總統奧巴馬2012年公布的「童年入境者暫緩遣返手續」(Deferred Action for Childhood Arrivals,DACA)總統備忘,就是其中表表者。

DACA的目標是讓符合一定條件未成年被反法帶到美國的人士免受被遣返之危。由於給予這些人士合法地位的法案一直未能通過國會立法落實,因此奧巴馬決定運用自己的行政權力去達至同樣效果。此法後來法律爭議不斷,至特朗普時代更遭廢除,此廢除本身又遇上法律挑戰,最終被美國最高法院以程序理由駁回。如今,拜登上任首日的行政命令之一,也就是命令國土安全部保存和加強DACA。

行政命令泛濫的原因

行政命令愈來愈多成為我們慣常看見的美國政府行動,其原因至少有三個。

其一,議會立法權力的重要性逐漸被行政權力蓋過,幾乎是現代社會的大趨勢之一。由於社會各個環節愈來愈複雜和專業化,很多立法的落實都需要照顧到極多具體細節,因此落實本身就愈來愈比法案條文重要。

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其二,為了能迅速應變,美國國會將不少憲法給予的權力以立法方式交到總統之手。例如在對外開徵關稅之上,雖然憲法明文規定徵稅是國會之權,但1917年的《對敵貿易法》(Trading With the Enemy Act)給予總統戰時開徵關稅權力;1962年的《貿易擴張法》(Trade Expansion Act)又有條文給予商務部長決定進口品對於國家安全的影響、總統按其判斷調整關稅的權力;1974年的《貿易法》(Trade Act)則給予總統以國安為由落實150天15%關稅的權力;1977年《國際緊急經濟權力法》(International Emergency Economic Powers Act)又給予總統在緊急狀態下徵收關稅的權力。

經歷過特朗普治下中美關稅戰的人們,大概對於這些權力的「廣泛」應用不會感到陌生。

其三,由於美國兩黨分裂愈加嚴重,而國會參議院又有高達60席的阻止拉布門檻,很多立法都難以通過國會。於是,法律效力定義不明確的行政命令就成為了總統繞過國會落實政策目標的重要手段。如此,人們就進入了兩黨互相批評濫用行政權力的時代:保守派以批痛批奧巴馬;自由派也據之抨擊特朗普;兩者都動輒將行政命令訴諸法院裁決。

有些理想主義者認為,拜登上台後,理該率先帶頭推動限制總統權力的措施,避免行政權高漲的趨勢發展至難以收拾的地步。然而,此刻民主黨在參議院只得50席加上副總統作為議長的極微多數,拜登自己要推行政策,也不得不依靠行政權力,在疫情、經濟危機之下,要敢於進行自綁手腳的制度改革,又談何容易?



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