美國-東盟特別峰會乏善足陳 東盟對美地位未明

撰文:杭子牙
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5月13日,為期兩天的「美國-東盟特別峰會」結束,雙方發表了一份包含28個面向的聯合願景聲明,承諾在今年11月將雙方的「戰略夥伴關係」提升到等級更高的「全面戰略夥伴關係」。拜登在會上表示,這次峰會標誌着美國與東盟關係「新時代」開始。

拜登召開峰會的用心

為什麼要召開這此峰會原因不言自明。在中美對抗背景下,出於打壓中國的需要,在日本、澳洲、印度等國已先後加入美國「印太戰略」,韓國尹錫悦政府也表現出願意倒向美國的姿態後,美國特別需要補上東南亞這一環,以便在地緣上鎖死中國的呼吸空間,達到遏制中國的目的。因此,拜登政府冒着疫情,與副總統賀錦麗(Kamala Harris)一起召集了東盟8個國家的領導人(緬甸軍政府未被邀請,菲律賓因為總統選舉僅派出外交部長出席)到華盛頓舉行峰會,以拉攏這個在區域政治與經濟上扮演着重要角色,同時也可能對中美對抗結果產生關鍵影響的多邊組織。

這也是東盟國家領導人首次集體前來華盛頓與美國舉行峰會,是2016年以來首次由美國總統擔任東道主與東盟國家舉辦峰會。

為表示對東盟國家的支持,美國在峰會上承諾向東盟國家提供一系列援助,包括為一項新的地區海上倡議提供資金,同時在東南亞部署海岸防衛隊船隻來應對美國和當地國家所說的中國船隻在當地「非法捕魚」問題。

此外美國還表示將繼續與東盟國家合作抗擊新冠疫情,展現在應對氣候變化上的集體雄心,加速向清潔能源過渡,以可持續的方式滿足基礎設施建設等等。美國副總統賀錦麗表示,美國在東南亞將「一代又一代存在下去」,「美國和東盟對這一地區擁有共同的願景,而我們聯手就可以防止對國際規矩與規範的挑戰。」

整場峰會雖然沒有點名中國,聯合願景聲明裏也沒有將中國作為指向對象(很可能是東盟反對的原因),但是無論在中美對抗的戰略層面,還是從美方設定的峰會議題,都無不體現出拜登政府針對中國的用心。

東盟-美國峰會:2022年5月13日,美國副總統賀錦麗(中)、美國副國務卿舍曼(坐在賀錦麗左方)及賀錦麗的副國家安全顧問戈登(Phil Gordon,坐在賀錦麗左方)於美國務院出席東盟-美國峰會。相中賀錦麗正在發言。(AP)

幾乎不值一提的對東盟援助

只是拜登政府的想法很大,落實到具體行動上,完全是另一回事。

以上述對東盟承諾的系列援助為例,美國為此總共安排的資金只有1.5億美元。這其中,有6,000萬用於海上安全合作項目,4,000萬用於賀錦麗所說的綠色能源項目,1,500萬則將用於與新冠肺炎防治有關的衛生健康費用,其他資金則將用於幫助地區各國發展數字經濟和制定人工智能等法律框架。

就這麼一點援助,還分成這麼多項目撒下去,落到每個國家頭上幾乎是不值一提的數字,美國和東盟各國彼此都心照不宣。

另就區域國家最關注的所謂中國船隻在當地海域「非法捕魚」問題,美國雖然提出以在東南亞部署海岸防衛隊船來應對,但是在整個南海如此浩瀚的海域,僅僅安排部署了1艘海岸警備隊船隻。

另外,根據駐白宮記者王冰汝的觀察報道,原本東盟國家都是抱着經濟合作的想法,寄希望於美國讓一些大型科技公司落户東南亞,能夠給到東盟國家真正科技上支持與發展,但是對這個東盟國家最想要的東西,美國卻閉口不提。

馬來西亞總理伊斯梅爾(Ismail Sabri Yaakob)忍不住就此抱怨,美國應當「與東盟採取更積極的貿易和投資議程,而這也將使美國在經濟和戰略上受益」。

相比之下,中國是東盟最大貿易夥伴,雙邊貿易額在2021年高達8,782億美元,而且絕大多數東盟國家都從與中國的經貿交往中獲益豐厚。就算不說中國在東盟的基礎設施與消費品等方面的投資與援助,僅僅在去年11月,中國就承諾在未來三年向東盟提供15億美元的發展援助用於疫情防控和經濟復甦,東盟國家會在中美之間做出怎樣的選擇由此不難得知。

東盟在中美對抗中的立場

因為美國的霸權地位,拜登政府邀請聚會,東盟國家肯定不會不給面子。在中美對抗格局下,因為美國對中國的技術封鎖與國際產業鏈轉移,東南亞國家也想從中分一杯羹,承接一些從中國轉移出去的美國技術與國際產能。

但是,以美國現在極為有限的籌碼,撒出這麼一點「餌料」就想要這些國家在中美之間站隊,跟着美國的指揮棒一起與中國為敵,這個目的恐怕將很難達成。

經濟當然是一個考慮,事實上即便沒有經濟的元素,就算美國能拿出更多籌碼給東南亞國家,在前有中越戰爭歷史教訓,後又有烏克蘭戰爭的前車之鑑的情況下,面對一個在實力上日漸強大,同時又沒有像俄羅斯那樣展現出對外侵略與擴張性的中國,東盟國家願冒着得罪強鄰的風險,去追隨美國的可能也不大。

細分東盟十國的具體情況,唯有菲律賓因為剛剛完成總統選舉,原來個性十足的杜特爾特(Rodrigo Duterte)卸任,小馬可斯(Bongbong Marcos)上任給中菲、美菲關係帶來了一定變數,其它國家倒向美國的可能都不大。

東盟十國中,柬埔寨、老撾與中國的關係一直比與美國的關係更好;印尼、馬來西亞在中美之間更願意處在中間狀態;文萊坦率說有點無足輕重;緬甸已經自顧不暇,緬甸軍政府又一直不受美國待見。

新加坡、泰國雖然是美國在亞洲的安全夥伴,但是兩國與中國的政治、經濟與文化關係也特別緊密;越南會在進行政治改革的同時於與美國繼續走近,從中美對抗與產業鏈轉移中獲得最大好處,但是美越兩國的制度張力與中越之間的複雜關係,決定了越南根本不可能也不敢追隨美國,走上與中國為敵的道路。

特別峰會,開了個寂寞

事實上,從這次「美國-東盟特別峰會」期間部分國家的表態,也能看出他們不願在中美之間站隊的態度。

比如,作為東盟輪值主席國,柬埔寨首相洪森一下飛機就亮明立場:「希望能夠與美國做朋友,但也不會在中美之間選邊站。」

另一個不願在中美之間站隊的國家新加坡更明顯。此前,針對烏克蘭戰爭爆發後,美國等試圖把中國與俄羅斯進行戰略捆綁一併推到世界對立面的做法,李顯龍在訪美時就替中國解圍,呼籲美國「不要順理成章地把烏克蘭問題定義為中國已經站在錯誤的一邊,讓問題變成民主主義與專制主義之間的鬥爭。」

此次峰會結束後,李顯龍在接受媒體採訪時雖然重申了對美國與東盟關係的重視,認為峰會「顯示美國珍視與東盟的夥伴關係以及東南亞,期望和我們有更多合作」,但是卻偷龍換鳳,巧妙地把「印太戰略」變成了「亞太框架」,同時把這一戰略外延極限收窄,僅僅集中到貿易與投資領域。

而美國自身,顯然也是為了開會而開會,除了拜登政府可以拿出的極為有限的籌碼,如1.5億美元援助和部署一艘海岸警衛隊船隻,其它根本就沒有準備充分。

拜登在峰會上表示將推動包括「印太經濟框架」(IPEF)在內的其他計劃,不過他這個「印太經濟框架」的細節,卻要等到5月下旬訪問日本的時候才會正式對外公布。此舉既突顯了這次峰會準備有多麼倉促,又顯示出在華盛頓的「印太戰略」地圖上,日本才是美國真正重視的盟友。在美國眼中,東盟的地位何在?

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