美國債務上限｜華府重現傳統兩黨妥協　只是夕陽餘暉？

在西方民主社會，政治表演必不可缺。在美國可能陷入債務違約的「X-date」只餘幾日倒數之際，5月才正式為此展開談判的美國總統拜登（Joe Biden）和共和黨籍國會眾議院議長麥卡錫（Kevin McCarthy）在剛剛過去的周末宣布達成政府開支上的原則共識，似乎在「大難臨頭」的最後一刻解決了危機。

雖然方案還需要在本周通過國會參眾兩院才能成事，但拜登和麥卡錫的表態都給人一種華府傳統兩黨政治妥協重現之感。拜登說，「這個共識代表着一個妥協，沒有人得到所有他們想要的東西，但這是為政的責任。」麥卡錫則說，「它沒有讓所有人都得到他們想要的，但，在分治政府之中，這是我們要面對的，我認為這是個非常正面的法案。」

出奇地溫和的妥協

相較於共和黨4月底通過的方案，拜登和麥卡錫的共識可算是非常溫和。首先，共和黨原本只計劃將國債上限提升至明年3月為止，新共識卻將此延長至兩年，避免了下一次國債上限爭議與2024年的大選年相撞，引起更大的潛在金融風波。而來年的開支上限也限制在2023年的水平，而非2022年的水平，2025年的開支也保留了1%的上升空間。

從社會保險、高齡醫療保險Medicare等國內開支，到國防預算和老兵開支等等，都沒有被大幅削減，後兩者還得到了輕微增加，而其他國內開支經計算通脹過後雖然有實質扣減，卻能從國稅局（IRS）削減部份新增撥款、新冠疫情剩餘款項等不同項目中調配補足。

同時，眾議院共和黨人原本要求取消的一系列拜登政績，包括對二手電動車、潔淨能源生產的補貼等，最終都得到保留。

而讓民主黨人最不滿的，就只有將食物補貼的工作要求年齡上限由49歲提升至54歲，不過共和黨人也接受了工作要求不影響低收入醫療保險Medicaid的「拜登底線」。

兩黨共識中更包括了能源和基建項目的環境評估改革，並特別照顧到西維珍尼亞州的民主黨參議員曼欽（Joe Manchin），加快該州一條天然氣管道的審批。目前，這些基建項目的環境時間平均長達四年半，而且不同聯邦政府部門都有權作出各自的評估，有分析甚至認為這是拜登基建法案和氣候法案落實的最大障礙。

雖然民主黨人沒有辦法以加稅的方式去縮減赤字，共和黨人也未能達成要求聯邦政府十年內達至收支平衡的願景，但在特朗普（Donald Trump）公開表明寧願美國債務違約也絕不妥協的立場之後，兩黨到最後依然能取得各有得失的折衷方案，無疑給人一種「美國政治亂中有序」「兩黨對立還不至瘋狂」的安慰感。

但這只是夕陽餘輝嗎？

國會兩院難成阻力

對於麥卡錫的溫和妥協，共和黨國會議員反對聲浪不絕。眾議院極右「自由黨團」（Freedom Caucus）已表明反對方案，警告會尋求方法阻止其通過，其成員之一Bob Good更稱「沒有聲稱自己是保守派的人可以合理化一張支持票（YES vote）」。多位共和黨參議員亦表達了反對意見，其中猶他州的Mike Lee批評「有這樣的共和黨人，還需要民主黨人嗎？」

在參議院少數派領袖麥康奈爾（Mitch McConnell）已表態支持兩黨方案之際，協議的阻力相信只會出自眾議院。而在眾議院中，如果方案能送交大會，儘管兩黨都會有激進派議員反對，但兩黨務實派要湊夠過半數應該不是難事。

不過，一個小難題卻可能出自眾議院的規則委員會中，該委員會可操控法案的審議程序細則。傳統上，此委員會只是議長意志的延伸，但麥卡錫本年初經歷了打破歷史紀錄的15次投票才當選議長，期間就將委員會的3個席位送給予激進派議員作交換條件。雖然委員會有9位共和黨人、4位民主黨人，但少數派習慣上一致反對多數派的方案，因此如果3位激進派成員也投入反對陣營的話，拜登和麥卡錫的方案確有可能被阻擋下來。如今3位激進派其中兩位已表明反對，但只要民主黨破例扶麥卡錫一把，兩黨方案的順利通過該不成疑問。

兩黨對立依然

即使此刻的兩黨方案「臨門一腳」失敗的機會並不高，但兩黨部份政客對方案的罵聲不絕，已可見拜登所代表的「傳統兩黨政治」未來將愈來愈難重現。

一方面，在特朗普幕僚的慫恿之下，一些共和黨激進派已不再將美國債務違約的風險放在眼內，認為共和黨應該堅持立場到底。上文述及的Bob Good此前就曾聲言X-date「並不會發生什麼災難」，「只會迫使政府將支出優先化，而這會有點不舒服，因為他們將不能繼續借錢來支付那些我們負擔不起的開支」。（當然，如果白宮由共和黨主政，政府赤字就會突然變得不重要。）

另一方面，在民主黨少數法律觀點的影響之下，連拜登自己也提出過利用美國憲法第十四修正案那一句「美國公債的有效性……不能被質疑」，直接不管過百年來由國會訂立的國債上限。雖然民主黨的進步派目前看來還是會「以大局為重」，即便不滿拜登談來的兩黨方案，也不願冒險將美國置於債務違約的懸崖之上，但民主黨的主流明顯也在往着絕不妥協的方向走。

如果2024年特朗普重奪白宮，拜登所代表的這種兩黨妥協精神，更可能直接變成「歷史遺跡」。

更諷刺的是，這一個月來「國債上限」雖然吵鬧得沸沸揚揚，但兩黨對聯邦政治開支的爭論從頭到尾都迴避了美國聯邦政府財政的「計時炸彈」，即社會保險和高齡醫療保險Medicare的法定開支。兩者在2022年總計達2.2萬億美元，比包括國防在內的所有可支配開支也要高，而且隨着人口老化，兩者預計到2033年將會耗盡所有資產。

從最近法國退休金改革引來的社會動蕩來看，大家都知道此類社會福利改革必然會引來極大民怨，卻是不得不為的「必要之惡」。從美國民主、共和兩黨從一開始就沒有想過要向這些福利政策動手的現實來看，以提升國債上限為核心的聯邦政府開支爭議，其實只是一種行禮如儀般的黨爭過程，而並非有意長遠解決美國財政問題的嘗試。

可貴的華府兩黨妥協，能解一時之危，卻掩藏不了美國政治的腐朽。