盤點林鄭上任4年政綱落實　兌現、走數俱備　有兩項「超額完成」

踏入7月，特首林鄭月娥任期只餘最後一年，政界普遍認為林鄭有意爭取連任，但4年過去，林鄭參選時提出的七大範疇政綱，有多少成功落實？又多少仍未「找數」甚至「走數」？
林鄭當年競逐特首主打教育、勞福、房屋等民生議題，任內提出取消強積金對沖方案、教育新資源等，均兌現承諾；但修訂防賄條例、架構重組等，已無疾而終。
以「同行」為參選口號的林鄭月娥，任內引發修例風波，造成回歸以來最大型社會動盪，但偏偏有兩個最敏感的政治範疇，林鄭卻可能是「超額完成」。

（一）找數類：

1. 取消強積金對沖——有時間表　最快2025年實行

強積金對沖安排，一向是香港勞工保障制度上的缺陷，僱主可以用強積金內的僱主供款部份，支付員工的遣散費／長期服務金，削弱強積金保障僱員的能力。林鄭月娥於政綱提到：「就落實取消強積金對沖安排，聆聽勞工界及商界，特別是中小企業的聲音，並致力尋求共識。」

林鄭上任後，政府於2018年提出初步建議：僱主須開設一個專項儲蓄戶口，並須按其僱員的每月收入的1%向專項儲蓄戶口作出供款，直至其達至所有僱員年度收入的15%為止，用以支付遣散費／長期服務金。

政府最初計劃，取消對沖安排後設雙層補貼制，由政府提供年期長至12年的兩層資助，用以分擔僱主於12年過渡期內的遣散費／長期服務金支出。但在商界壓力下，林鄭於同年施政報告公布再次讓步，把第二層資助的年期由12年延長至25年。政府的財政承擔總額預計為293億元。

簡言之，僱主在取消對沖安排後多付的資金，政府會「包底」293億元，此安排被質疑對商界讓步太多。據勞工及福利局局長羅致光上月指，政府正草擬相關法例，目標是今屆政府完成立法工作，但要下屆立法會會期開始後才能提交條例草案，待「積金易」電子平台於2023年啟動，2025年全面運作後，落實整個對沖方案。

2. 教育政策：一校一行政主任、幼師薪級表有進展

林鄭參選時重視教育政策，她在政綱表示：「我會要求教育局盡快檢視局方在監督學校方面的定位，專注聚焦改善教學環境，減低不必要的行政、匯報、文書工作，為校長和教師減壓。」政府於2019/20學年實施「一校一行政主任」措施，提供資源讓學校增聘額外行政職級人手，以減少教師和校長的行政工作。

此外，林鄭在政綱中提及將會幼稚園教師訂立薪級表，政府於2019年中開始全面檢討幼稚園教育政策的推行情況，檢討教師薪酬安排是重點之一，相關諮詢工作仍持續進行，預計整個檢討工作會於2021年完成。簡言之，政府有具體行動、現時有初步時間表，不過仍需要等。

3. 委員自薦計劃

提出「管治新風格」的林鄭，在政綱承諾會廣納賢能，用人唯才，選定某些諮詢委員會試行「委員自薦計劃」。政府於2017年推出「青年委員自薦試行計劃」，讓18至35歲青年自薦加入政府諮詢委員會，計劃現已常規化，至第四期。首3期共涉及30個委員會、開放60個名額，由試行計劃至今接獲逾5300份申請，但每期申請人數有下降趨勢。

4. 引入兩級制利得稅

經濟方面，林鄭在政綱提出「稅務新方向」，建議引入兩級制利得稅（two-tiered profits tax），為企業尤其是中小企及初創公司，減輕稅務負擔。林鄭在任內首份《施政報告》，即宣布企業利得稅引入兩級制，第一級即企業首200萬元利潤，利得稅率由現時的16.5%大減至8.25%，而200萬元利潤以上，則以第二級利得稅計算，即維持在目前的16.5%。

有關措施於2018年4月1日起實施。

5. 成立各類委員會

林鄭在政綱提出成立「兒童事務委員會」，匯聚相關政策局、部門和長期關心兒童權益的團體，聚焦處理兒童在成長中面對的問題。政府於2018年5月成立委員，由時任政務司長張建宗任主席，稱要透過「高層次委員會」，透過制定政策、協調和跟進措施的落實，推動有利兒童的工作。

林鄭任內亦成立青年發展委員會，同樣由張建宗任主席。

（二）走數類：

1. 防賄條例延伸至特首——已消失

林鄭月娥在政綱中，提及會盡快解決相關的憲制及法律問題，修訂《防止賄賂條例》，將第3及第8條適用範圍擴大至包括行政長官。

不過這個承諾已經消失。《南華早報》曾引述消息指，林鄭曾向北京提相關建議，但遭北京反對，原因是特首由中央政府任命，北京不能接受透過本地立法，成立委員會來審批特首可收的利益。

林鄭月娥於去年11月接受電視訪問時首度表明，任內不會進行相關修例工作，因要顧及「行政長官的憲制地位和身份」，相關問題應由中央政府處理。

2. 檔案法——繼續等待

林鄭政綱提及：「我重視政府檔案的完整性，並對訂立檔案法持正面態度，當法律改革委員會經廣泛諮詢提交報告後，政府會積極跟進。」法改會2018年底提出諮詢，2019年3月完成。當時小組委員會委員李達詩表示，有信心在今屆政府任期內，將立法建議提交立法會。不過至今暫時未有進一步消息。

3. 地方行政——由「簡政放權」到「架空」區議會

林鄭在政綱提出「簡政放權」的理念，於地方行政章節中提到：「各區議會議員匯集大量民間智慧，是政府處理地區問題的重要合作夥伴。行政長官及各司局長將定期『落區』，與區議員座談，更好掌握地區事務和民情民意。我們也會要求各區民政事務專員和各執行部門更積極地回應社區訴求以及推動社區建設與發展。」據報，林鄭於上任後數天隨即對司局長下達指示，未來兩年「最低消費」也要走遍十八區。

不過隨着2019年區議會選舉民主派大勝，17區區議會由民主派主導，與政府關係急轉直下，曾提出不少政治化的議題，引起政府不滿。政府亦透過不同行政手法削弱區議會權力，分區委員會完全不委任現屆區議員；當民政專員認為議程「不符職能」時拉隊離場，拒絕提供秘書服務等。

落區方面，走遍十八區計劃截至2019年9月完結，司局長共落區276次。而自2020年初爆發新冠疫情、新一屆區議會上任，官員落區明顯減少。

（三）有實際行動但未見成效／引起爭議類

1. 重建置業階梯——「林鄭plan」

土地房屋是香港民生政策最大死結，林鄭在政綱中表示，房屋政策以置業為主導，會致力重建置業階梯，具體措施包括在居屋之上，構建中產家庭可以負擔的「港人首置上車盤」、增加「綠置居」的單位供應。

林鄭上任後確實有兌現部分承諾，推出「港人首置上車盤」項目（煥然懿居）；「綠置居」、「白居二」計劃恆常化；2018年6月公布「居屋大減價」改變價格釐定方式；宣布放寬按揭證券公司提供的按保計劃樓價上限，首次置業人士申請最高九成按揭貸款的樓價上限，由400萬元提升至800萬元，而可申請最高八成按揭的樓價上限則由600萬元提升至1,000萬元（俗稱「林鄭plan」）。

不過以上房屋政策，並沒有為一般市民住屋帶來太多幫助。因為資助房屋的核心問題從來是總量不足，市民中籤極難，私人住宅又買不起。根據中原地產，反映二手樓價的中原城市領先指數本周為188.1，比起林鄭上任前的160.05為高。

多項住屋相關數據續惡化

根據金管局《貨幣與金融穩定情況半年度報告》，2020年第4季的樓價與收入比率（指一般50平方米單位的平均價格，與私人住宅住戶的家庭全年入息中位數的比率，坊間俗稱「痛苦指數」）為19.3，簡言之樓價為年收入的19.3倍，這比2017年第二季的16.6更高。

根據政府經濟報告，2021年第一季的置業負擔指數為73%（面積45平方米單位的按揭供款相對住戶入息中位數[不包括居於公營房屋的住戶]的比率），即市民要拿73%的收入供樓。數字比2017年第二季的67%為高。

公營房屋方面，在2020/21年度，出租公屋建屋量共6,261伙，是十年以來的新低，按年大跌近四成；資助出售單位為5,000伙。換言之，上年度的公營房屋建屋量只得11,261伙，也屬近5年新低。公屋一般申請者的平均輪候時間為5.8年，續創22年新高。

以上數字反映，林鄭任內設計出不同花款房屋政策，但公營房屋總量仍然不足；私人住宅樓價居高不下，繼續脫離一般市民的負擔能力。

2. 土地大辯論——被嘲「點心紙」

在土地供應上，林鄭表明會「與民共議，建立共識，大力開拓土地」，成立專責小組，邀請社會各界以全面、宏觀的態度去檢視土地供應的來源。

林鄭上任後成立土地供應專責小組，邀來曾擔任多個房屋相關公職的銀行家黃遠輝擔任主席，擬定18個土地供應選項，於2018年4月起諮詢公眾5個月，林鄭稱之為「土地大辯論」。報告於同年底發表，選出8個優先選項，包括棕地發展、利用私人的新界農地儲備、利用私人遊樂場地契約用地作其他用途、維港以外近岸填海、發展東大嶼都會（明日大嶼）、發展岩洞及地下空間、於新界發展更多新發展區、發展香港內河碼頭用地。

不過諮詢以「點心紙」形式收集市民意見，被質疑離地、有欠科學。政府最終雖然表示全面接納土供小組的報告建議選項，但爭議仍然存在，例如粉嶺高爾夫球場，政府最終只收局部土地（涉及170公頃中的32公頃）。政府基於郊野公園邊陲地帶發展的支持度不足，放棄此選項，連房協原先正在研究的兩個選址都叫停，這引起前特首梁振英及其陣營批評。

3. 改組中策組——原有功能無人頂替

林鄭在政綱中提到，將全面改組中央政策組，使之成為提升公眾參與政策制定和協助處理跨局跨部門項目的政策及項目統籌組，負責政策研究、創新和協調。最終，中策組於2018年4月改組為政策創新與統籌辦事處，聘請數十名青年參與議政工作。

不過此一舉動亦惹起質疑：因為創新辦的「政策研究及創新和跨部門協調工作」職能，與中策組原先「為社會把脈」、「特首御用智囊」的功能大不相同。前行政會議成員張志剛質疑，政府輕視中策組功能，對民情掌推和長遠政策研究不足，又沒有其他專門部門頂上，間接導致修例風波爆發。

4. 取消小三TSA：改抽樣制　惟留下「尾巴」

小學三年級TSA（全港性系統評估）考試，多年來被批評過早給予學生操練和壓力。林鄭於政綱中提及：「在完成相關政策的全面檢視之前，擱置於小三推行的全港性系統評估（TSA/BCA），為學生和家長減壓。」

改革過程也一波三折，總之在2018年3月，教育局宣布改用新安排，該年起小三TSA改以抽樣形式進行，不記名、不記校、不收報告，每間小學抽10%小三學生參與評估，由考評局向教育局提交評估報告，成績數據只供教育局內部參考。

不過由於學校仍可自行「舉手」要求全級應考，學校或基於辦學團體的壓力，繼續「自願」參與，教育局沒有公布參與學校的完整數字。但教協2019年發表的一項調查指出，仍有69%受訪者的學校參加全級應考TSA，當中近八成人仍然覺得有操練壓力。

（四）「超額完成」類

1. 23條立法：「有利立法的社會環境」已創造

就國家安全立法，林鄭於政綱中提到：「為《基本法》第23條立法，是特區政府的憲制責任，加上世界形勢複雜多變，為國家安全進行本地立法更形重要。不過，過去經驗顯示此議題極容易引起社會爭議和動盪。因此，與政改的情況相似，政府須權衡輕重、謹慎行事，並嘗試創造有利立法的社會環境。」

林鄭於政綱中的說法頗為保守、審慎，皆因過往經驗的確顯示23條立法議題十分惹火，以特區政治情況難以做到。不過由於林鄭任內搞出修例風波，示威期間出現大量衝擊國家主權的行為，例如有人塗污中聯辦國徽、高舉「港獨」旗幟等。2020年5月，全國人大公布直接制訂《港區國安法》以全國性法律在香港實施，於6月30日晚生效。雖然此法只涵蓋顛覆國家政權、勾結外國勢力、分裂國家及恐怖活動4個範疇，範圍比《基本法》第23條的7個範疇狹窄，但條文被眾多法律界人士形容非常「辣」。

如今特區就23條立法憲制責任尚未完成，不過《港區國安法》實行一年以來，打擊面遍及民主派；政黨、民間團體紛解散，47名民主派因涉及初選被控違反《國安法》。

據保安局局長鄧炳強所言，政府今年內未必來得及處理23條立法工作。不過從政治角度，民主派已接近被「打殘」，從未試過現時的一面倒政治局面，毫無疑問已為23條立法「創造有利的社會環境」。

2. 政制改革：選制改頭換面　安全系數大增

林鄭月娥於競選政綱中提到：「我絕對明白市民，尤其是青年人，對普選的訴求，也明白『一人一票』選舉對行政長官及特區政府認受性和立法會公信力的重要。然而，我亦瞭解相關議題的爭議性，政府不能貿然行事，必需審時度勢，凝聚共識。若我當選，將會在任內盡最大努力，在『八三一』框架下營造有利推動政改的社會氛圍。」

修例風波後，民主派在區議會選舉取得壓倒性勝利，並劍指2020年立法會選舉過半數，透過否決預算案迫使特首下台。中央直接出手訂立國安法後，全國人大於3月頒下《完善香港特別行政區選舉制度的決定》，大幅修改香港選舉制度，重點包括立法會增至90席但直選席位削至20席、設候選人資格審查委員會、選委會增加「國家隊」色彩濃厚的第五界別、立法會和特首候選人都須獲得選舉委員會5個界別提名、削去區議會於立法會及選委會內的一切席位，等等。本地立法草案於5月27日在立法會三讀通過。

林鄭在政綱中提及，明白到政制改革的爭議性，要審時度勢、凝聚共識、營造有利推動政改的社會氛圍。4年過去，政治環境天翻地覆，新選舉制度自3月公布至5月底於立法會通過，前後不足3個月時間。

經此修改，中央對日後本港選舉實質的控制力大增，「安全系數」甚高；日後政改亦會變成「一部曲」，中央有絕對主動權。相信在林鄭上任前，連中央也未必預計到如此局面。

蔡子強：相信林鄭非刻意為之

中大政治與行政學系高級講師蔡子強表示，客觀效果而言，修例風波確實可能為北京收緊對港政策帶來某些「便利」，但認為林鄭月娥絕非刻意為之：「如果你有印象，相信也記得林鄭月娥在修例風波開頭數個月心理狀態相當『混亂』，經常哭之餘，又聲稱想辭職。要說她是刻意搞出這場亂局，再引北京前來接管香港政治局面，這未免高估了她。」

經歷過反修例風波低潮的林鄭，自北京使出「法律組合拳」後，已經「回復自信」，早前就表明會重新檢視香港每一套制度，是否與落實「一國兩制」相適應，是否有灰色地方被人利用，政圈預期她為爭取連任，會繼續推出政綱以外的政策「交功課」。