策解｜從「本地生」定義之爭　看教育對外產業化之困

特區政府最早於2009年提出開放基礎教育（中小學）對外產業化，以打造香港成為「區域教育樞紐」；然而，不少聲音擔心濫用教育資源、影響本地學生升學，所以有關計劃至今仍然停留在相當初步的層面。10多年過去，修例風波和新冠疫情導致大量人口外移，特區政府自2022年底大力推行「搶人才」政策，至今吸引近20萬人才攜同13萬名未成年的受養子女來港享受「本地生」身份待遇，隨之又引發新一波資源分配爭議。教育局局長蔡若蓮表明檢討「本地生」定義以確保資源分配的公正性，有聲音建議順勢開放基礎教育對外產業化，推動香港成為「國際教育樞紐」。然而，如果特區政府對於資源如何分配仍然沒有明確價值取向、對於發展教育產業仍然沒有清晰政策導向，那麼，在「本地優先」和「開放競爭」之間，恐怕仍難取得更好平衡。

「搶」來20萬人才和13萬中小學生

自2022年底大力推行「搶人才」政策後，截至2025年2月底，共有19.6萬人透過各項人才計劃抵港，部份人攜眷落戶，當中有13.2萬人為18歲以下的受養子女。

根據大學聯合招生辦法（JUPAS），「獲香港特區入境事務處首次簽發受養人簽證／進入許可證時未年滿18歲的學生」就屬於「本地生」，如同擁有「香港居民」身份一樣，可以享有免費的中小學教育、參加主宰升學命運的中學文憑試（DSE）、以較非本地生便宜得多的學費入讀專上學院。例如本地生入讀八大公立院校學費為4.21萬元一年，非本地生學生卻高達16萬至21.8萬元一年。中小學校難免出現內地生來港的「插班潮」，多間中學表示申請量和查詢量都成倍上漲。DSE考生也較去年激增5,000餘人，其中自修生人數增長近2,800人，不少分析認為與「高才通」受養人增加相關，擔心或致大學招生競爭加劇。

去年10月，一群家長成立「本地學生大學學額關注組」，指有不少內地家長利用現有人才計劃安排子女來港獲得受養人簽證，再以「本地生」身份循自修生途徑報考DSE、申請本地大學，但有關內地家長卻無意來港工作，未能貢獻本港發展。關注組批評這種現象是「零成本」的「考試移民」，與本地居民為香港的付出和納稅相比實屬不公，促請特區政府盡快重新檢視「本地生」定義，保障本地和真心來港建設的家庭。今年1月，教育局局長蔡若蓮表示，鑑於大學學位競爭激烈，當局正在檢討專上院校的「本地生」定義。

修改「本地生」就能解決分配之爭？

教育局的舉措，瞬即引起另一些持份者的反對。第一個理由是，「學校有資源用不完，受養人補充了這部分的缺口。」這種觀點認為，移民潮、出生率低、人口老化等等導致「學生不足」和「殺校潮」，而香港理應藉此機會持開放態度善用資源培養更多外來人才，所以不應該修改「本地生」的定義。不過，曾任世界教育研究學會會長的香港教育大學榮休教授鄭燕祥並不同意有關說法；在他看來，用受養人或非本地生紓緩「殺校」只能是臨時做法，「這個資源可以回到中央庫房，用來投入其他教育方向。」

第二個理由則是：影響人才來港意願。香港中文大學亞太研究所副所長鄭宏泰指出，是次「搶人才」吸納的外來移民相較過去質素有很大提升：1970年代，大量內地「經濟難民」偷渡來港；1980年代，「單程證」制度容許港人的內地親屬來港團聚；而這次則「可以補充過往移民人口偏向低下階層的短板」，為香港帶來更大的社交網絡、高新技術，補充人口缺失，提升香港競爭力。他擔心，若貿然修改「本地生」定義，會降低人才來港意願。

「與《基本法》相衝突」是第三個理由。香港特區《入境規定指引》訂明，保證人如屬獲准來港就業，其「18歲以下未婚及受養的子女」可獲得受養人身份申請來港資格；而有論者建議，加上「在香港本地中學就讀滿3年」的規定，才可給予受養人「本地生」的身份。不過，立法會選委界議員鄧飛認為該做法「與基本法衝突，空間不大」，鄭宏泰也質疑有關修訂可能遭受法律挑戰。他們的依據是，《基本法》規定「香港居民在法律面前一律平等」，儘管「香港居民」再細分為「永久性居民」和「非永久性居民」，但兩者之差僅在於前者有選舉權、被選舉權、投票權以及部分經濟資源，而在幼兒園至中學教育的資源使用上並無區別。他們因而認定：既然以前沒有區別，那麼未來也不應該有區別。

開放基礎教育產業化仍在起步階段

對於受養人引發的「本地生」定義之爭，鄧飛和鄭宏泰歸因於「高才通」制度有待完善。「人才續簽把關做好，問題就會迎刃而解。」鄧飛說，例如入境事務處檢討獲批人才在港期間有否工作，「只要有稅單，就證明是有價值的」，否則不予以續簽。鄭宏泰則說，應該規定人才到港居住和工作一段時間，例如至少半年，才可讓其伴侶、子女隨行。

另外一個常被建議的解決方向，是開放基礎教育對外產業化，允許更多非本地生入讀本地中小學校。前特首曾蔭權曾在《施政報告2009》提出「探討內地高中生來港修讀課程，包括高等學院短期課程和非公營學校的高中課程」以配合教育產業化，打造區域教育樞紐的目標；現任特首李家超則在《施政報告2023》提出推動香港成為「國際教育樞紐」。然而，10多年過去了，所謂教育產業化仍然未能拓展到基礎教育的層面，而資源分配的公平性仍是其中一大障礙。反對者認為基礎教育只應服務本地，引入非本地學生會加劇競爭，影響本地人的升學。蔡若蓮也同意：「開放非本地學生或會造成本地生選擇變少。」

在這種「既想開放，又怕競爭」的背景下，香港基礎教育產業化的發展，只停留在非常初步的階段，而且政策目的主要只是為了滿足外籍人才來港工作時其隨行子女的讀書需求。例如，現行基礎教育的學生簽證尤為嚴格，只可就讀非公營學校，即國際學校、私立學校和直資學校；而且，來自內地、台灣、越南、老撾和尼泊爾等地區的學生，並不允許申請有關學生簽證；另外，簽證並不涵蓋陪讀家屬，也禁止學生從事任何工作。

社會各界對基礎教育產業化的可行性眾說紛紜。研究高等教育產業化的鄭燕祥認為，基礎教育的目標是社會穩定、社會團結，並非以市場利益為依據，其價值遠沒有高等教育大。鄭宏泰則指出，「教育既是社會公民權，也是一種投資，不是純粹的福利」，政府若對下一代投資教育，他們將來一定會對本地產生更大貢獻和效益。鄧飛也說，很多「留學大國」都在推行基礎教育產業化，香港若放棄就會失去國際競爭力；他還說，發展緩慢源於港府不習慣推銷自己、以為基礎教育只應服務本地，如今必須加速開放，才能扭轉劣勢。

在「本地優先」和「開放競爭」如何平衡？

鄧飛作為立法會教育事務委員會轄下「推動香港成為國際教育樞紐小組委員會」主席，建議以自主性強的直資學校作為示範點，招收更多非本地高中生。在學費方面，可以根據直資學校的教育津貼釐定足以貢獻本地生產總值的價格：以創校16年以上的直資學校為例，每個中四以上學生學額，每年可獲90,872元政府津貼；而鄧飛建議以此為基礎加上額外溢價作為學費，收取非本地生每年10萬元。在簽證方面，他亦提出開放家屬申請陪讀，同時適度開放工作限制。鄧飛相信，這可吸引更多中產家庭來港，不會擠佔底層勞動市場。

至於學額數量，直資中學允許不超過一半的學生修讀非本地課程，他認為應以此比例為準則，規定一間學校最多招收49%的非本地生。對於有人質疑非本地生是搶奪或濫用教育資源」，甚至把香港作為「移民跳板」等等說法，鄧飛反駁說，當下香港教育資源生產力充足，甚至可謂「過剩」，招收非本地生有助防止資源浪費；再者，只要學生交足學費，就談不上「濫用」，甚至可以產生「留學經濟」效應，帶動整個社會發展。他又強調，傳統支柱產業的優勢已然降低，如今又連續五年面對財政赤字，可以透過開放非本地生來港接受基礎教育增加政府收入。至於有人擔心非本地生將會擠佔優質學校學額的問題，鄧飛也不以為然，反而認為不是所有學生都適合讀Band 1學校，總有學生更適合Band 3學校。

「受養人」政策和「本地生」爭議的癥結，在於「資源的優先使用權歸誰所有」。歷屆特區政府對此也沒有明確價值取向，不敢在「本地優先」和「開放競爭」之間取得平衡，很多爭議也就無法凝聚共識。例如，中小學不同於大學，並未設另一條招生隊伍，且難以擴招，當非本地生和本地生共同競爭現有名額，應該如何劃定收生比例？開放家屬簽證工作權限之後，如何平衡本地勞工權益？若吸引的非本地生主要來自大陸、澳門、台灣，如何維持「國際化」？在教育產業化的目標之下，從基礎教育到大專教育應該如何佈局？對於這些問題，鄧飛說較複雜，「所以現在先別碰這個問題，先從直資學校試點看看效果。」

根據憲政倫理和發展目標善用資源

在教育產業化發展得比較成熟的澳洲，以及將自己定位為亞洲優質教育首選目的地的新加坡，都進一步開放予非本地學生入讀當中的公立學校，並且需要繳付比本地生更多的學費。以新加坡政府和政府資助的中學為例，當地按學生的身份性質分為屬於「本地生」的「公民」和「永久居民」，以及「非本地生」的「東盟學生」和「非東盟學生」，再依次收取從低到高的學費，即300新元、6,960-8,400新元（公民的23.2-28倍）、11,902-13,342新元（公民的39.7-44.5倍）、23,182-25,342新元（公民的77.3-84.4倍）。這套收費架構背後的資源分類邏輯相當清晰，在「本地優先」的身份基礎之上，按不同人群對於新加坡未來發展貢獻的重要程度決定資源投放的多少，從而釐定不同學籍學費的高低。

反觀香港，無論是基礎教育或高等教育，向來只是簡單地將學生劃分為「本地生」和「非本地生」，明顯無視了香港作為高度開放的發達經濟體的發展需求。但隨着香港「背靠祖國，聯通世界」的獨特優勢被賦予更高使命，加上各項人才計劃帶來的人口頻繁流動，那套二元收費制度已經無法符合時代需要。蔡若蓮曾經表示，檢討「本地生」定義時，將會參考海外政策經驗。在此背景之下，當局不放參照新加坡對於「東盟學生」的學費優惠政策，為「粵港澳大灣區學生」提供相關資助，從而吸納灣區人才，共建國際教育樞紐。

較早前（3月19日），蔡若蓮在立法會表示，期望在新學年的大學聯招前公布「本地生」定義的檢討結果和學費資助條件，現正考慮要求有關簽證持有人於入學前在港居住一段時間才可獲得不同方式的資助。當「在港居住」成為獲得資源的必要條件，資源分配背後所指向的「身份制度」就尤為關鍵。但鑑於歷史遺留問題，有別於國家憲法以「公民」作為履行義務和享受權利的主體的做法，《香港基本法》只以「香港居民」作為能否行使和享有相關法律權益的基礎，卻沒有針對憲政倫理給出更加合理的資源分配方式，難免就會持續地在不同的議題上產生資源分配的矛盾。《香港01》曾經倡議建立「中國香港公民身份」，構建「公民—永久居民—居民」的三級制度，以作為中國公民的香港永久性居民享有資源分配優先級，其次是非中國公民的香港永久性居民，再次是非永久性的香港居民。