iBond 2021|為發而發 為何未能還富於民?

撰文:楊瀅瑋
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香港第八批通脹掛鈎債券iBond 6月24日正式上市。早前認購市場反應熱烈,有效申請多達71萬份,本金總額超過539億元,兩者均創2011年首次發行以來新高。乍看之下,有兩厘保底定息的iBond像是「有賺無蝕」的「另類派糖」,中產市民頗為歡迎,特區政府亦相當滿意成效;然而,作為「政府債券」的iBond,所肩負的發行意義只應止步於此嗎?

市民的「糖」:中產有勝於無,基層想有都難!

iBond是一種三年期港元政府債券,每半年派息一次,定息(即「保底」利息)為兩厘,浮息與半年內通脹率掛鈎,最終派息率以高者為準。特區政府最早於2011/12財政預算案提出發行iBond,目的是「促進本港零售債券市場發展」和「為本地市民提供多一個應對通脹的投資選擇」,以減輕通脹對市民的影響。十年過去,當局合共發行八批iBond,派33次息。

無可否認,每一批iBond的發行,的確頗受部份市民歡迎,因為即使只有兩厘定息,但也可謂「有賺無蝕」。不過,在物價飛升的年代,姑勿論iBond是否真能幫助認購了的市民抗擊通脹,它最大的問題是只有中產能夠進場,而未能令最受通脹影響的基層市民一同受惠。

iBond的最大問題是最受通脹影響的基層市民難以受惠。(中新社)

以是次發行的iBond為例,每手認購費為1萬元,每人獲派3手,按過去最高派息率6.08%推算,凍資三年後最多可賺1800元。只是,在貧窮率高達21.4%的香港,即每五個香港人當中就有一個貧民,到底有多少人能有三萬元閒錢認購iBond?同樣的道理,對於擁有資產配置和財富管理計劃的中產而言,這1800元可能只是「雞肋」,但對物價上升反應敏感的基層來說可能舉足輕重,可惜他們根本卻無從進場。

根據《2019年香港貧窮情況報告》(表一),在2012至2019年,一人住戶貧窮線已由月入3600元上升到4500元——換言之,一人住戶貧窮者要三個月不食不喝才能購入一手iBond;再看六人及以上住戶,同期貧窮線亦由月入1.6萬元上升至2.3萬元——按推算,這個家庭也只是剛好能夠入場,但買不到3手。有人或會反駁指,即使是貧窮人士,也可以積蓄認購,但現實是,當他們連最為基本的住屋和飲食開支都不足以應付,又怎會有什麼積蓄?

(香港01製圖)

由此可見,儘管iBond的收益與通脹掛鈎,但如果當局以為單靠iBond就能「減輕通脹影響」,實在可謂「堅離地」,甚至惡化了本就貧富懸殊的惡劣現狀。

政府的「債」:不該為發而發,而是投資未來

政府聲稱,發行iBond的另一大目的,是促進本地零售債券市場的發展,以鼓勵公眾認識、投資債券這一金融產品。但實際操作能否達到預期效果?不妨先看一組數據。除了首批iBond之外,每次都會錄得超額一倍的認購,可見市民需求十分強烈;不過,自推出以來這十年間,歷次發行量都不過百餘億元,合共更不超過1000億元(表二)。

(香港01製圖)

iBond的發行量究竟少到什麼程度?據立法會秘書處資料研究組今年初發布的《香港和新加坡的債券市場》報告,香港政府發行債券數額僅為1001億港元(包含iBond、銀色債券和機構債券),佔本港未償還債券總額21660億港元(2019年底數據)的5%。另一方面,儘管政府揚言可藉iBond促進本港零售市場的發展,但實際上根本鮮有企業參與發行零售債券,例如在港交所上市的64隻可供零售投資者買賣的債券當中,多由金融管理局、特區政府和國家財政部發行,只有一隻來自私人企業,且已於2020年5月到期,可見有關市場尚未完善。

相較之下,新加坡的債券市場就比香港蓬勃得多。在「政府證券發行計劃」(Singapore Government Securities,簡稱SGS)之下,新加坡的政府債券高達1827億新加坡元(折合10577億港元),佔當地未償還本幣債券總額的40%(2019年底數據)。而新加坡的零售債券發行主體亦更多元,在新加坡交易所中,有31隻可供零售投資者買賣的債券,其中10隻為企業債券,其餘則為SGS債券。值得一提的是,SGS債券的投資年期由兩至三十年不等,且入場費僅為一手1000新加坡元(約5700港元),相較持有至多三年、入場須1萬元的iBond,可謂自由度更高、覆蓋人群更廣,真正達到以政府之力推動「零售債券」之目的。

必須釐清的是,《香港01》並非反對iBond,更非反對政府發行債券,反而提倡當局擴大發債規模、提高負債比率。眾所周知,完全不舉債的企業是不健康的,而有一定負債比率的企業更能確保資金流動健康和放眼長遠投資,公共理財亦同樣如是。

當局應該擴大發債規模、提高負債比率。(余俊亮攝)

事實上,特區政府擁有巨大發債潛力。根據國際貨幣基金組織(IMF)統計,全球170個國家及地區於2018年的中央政府負債佔本地生產總值比例平均值為55.2%、中位數為47.3%,而一些發達地區,諸如美國、英國、日本及新加坡等,前兩者負債比例分別是90.4%和84.7%,後兩者更已超過100%;反觀香港政府,負債比例僅為6.6%,排名全球倒數第二,只高於負債佔比2.6%的汶萊,相信如果提高負債佔比,金融風險相對較微。

不過,最關鍵的問題是,政府為什麼需要發債?有論者認為,特區政府財政盈餘不算短絀,根本毋須舉債,而諸如iBond這類時限僅三年、總金額不過一千億元的債券,對財政儲備多達9278億元的特區政府而言更是「九牛一毛」。然而,一個不能忽視的現實是,儘管特區政府坐擁巨額公共財政,但每每需要投資未來的時候,當局總是「錙銖必較」,而以回報周期較長的基建設施作為投資設計的政府債券,正能修補特區政府這一「短板」。

其實,政府專項發債早有先例。例如2004年港府曾為「五隧一橋」舉債,當局特此成立一間由特區政府全資擁有的「香港五隧一橋有限公司」,發行總值60億港元的「隧橋費收入債券」,到還清時政府合計只需支付8.2億港元利息,扣除其間公司自身收入,並無多少開支可言。而香港政府全資擁有的機場管理局同樣也有一套專項發債計劃。在2017年9月,機管局也表示為發展香港國際機場三跑道系統,需要在市場上借貸集資690億港元,而其融資方案便包括了發行各類債券產品。儘管公眾所能購買的零售債券至今依舊未見蹤影,但機管局單在過去兩個月已發行機構債券集資約117億港元,還特別引入美國境內投資者參與。

政府專項發債早有先例,其全資擁有的機場管理局亦有一套專項發債計劃。(羅國輝攝)

作為對比,新加坡政府的財庫盈餘亦與香港政府「有得揮」,但其2020年的負債比卻高達111%(2020年IMF數據)。事實上,新加坡政府將舉債所得投放於基礎設施建設、社會福利建設、產業配套等需長期投入的公共領域,所以該「彈丸之地」才能推出令港人艷羨的「組屋」政策,培養排名連年攀升的大學資源,打造亞洲一流的高新科技產業。

今年6月初,新加坡總統批准「重要基建政府貸款法案」(Significant Infrastructure Government Loan Act ,簡稱SINGA),允許政府為至少需時五十年的重要基建舉債,涉款高達900億新加坡元(約5130億港元),需由幾代人公平分攤財政責任。在今年初,時任財政部長王瑞杰發表《財政預算案》時也明確表示,這些舉債所得將會用於新建跨島和裕廊地區的公共交通線路,以及泵站、潮汐牆等保護國家免受海平面上升影響的措施等等。

寧願市民負債,不願為民舉債?

社會總需向前發展,債務亦需有人負擔。值得一提的是,雖然特區政府負債比率超低,但香港的家庭負債比卻是極高。IMF本月初發表報告,其中引述金融管理局數據指出,至去年底本港家庭負債佔GDP比率創歷年新高,達到90.2%,高於已發展經濟體的平均值72%;且該比率由2007年起持續增加,其增長速度是也已發展經濟體中最快的。

當然,不少研究機構均指出,香港的家庭負債比高是因為房屋貸款。但這又不得不讓人深思——特區政府寧願讓市民「債台高築」捱貴樓,都不願以政府角色舉債,例如發行「土地債券」募資,以加快收地、廣建公屋,好保障市民享有適足居住權利。這已然不止是政府將社會發展的責任和壓力轉移至市民的「卸膊」,更是政府公共理財哲學的失敗了。

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