iBond 2021｜為發而發 為何未能還富於民？
香港第八批通脹掛鈎債券iBond 6月24日正式上市。早前認購市場反應熱烈，有效申請多達71萬份，本金總額超過539億元，兩者均創2011年首次發行以來新高。乍看之下，有兩厘保底定息的iBond像是「有賺無蝕」的「另類派糖」，中產市民頗為歡迎，特區政府亦相當滿意成效；然而，作為「政府債券」的iBond，所肩負的發行意義只應止步於此嗎？
市民的「糖」：中產有勝於無，基層想有都難！
iBond是一種三年期港元政府債券，每半年派息一次，定息（即「保底」利息）為兩厘，浮息與半年內通脹率掛鈎，最終派息率以高者為準。特區政府最早於2011/12財政預算案提出發行iBond，目的是「促進本港零售債券市場發展」和「為本地市民提供多一個應對通脹的投資選擇」，以減輕通脹對市民的影響。十年過去，當局合共發行八批iBond，派33次息。
無可否認，每一批iBond的發行，的確頗受部份市民歡迎，因為即使只有兩厘定息，但也可謂「有賺無蝕」。不過，在物價飛升的年代，姑勿論iBond是否真能幫助認購了的市民抗擊通脹，它最大的問題是只有中產能夠進場，而未能令最受通脹影響的基層市民一同受惠。
以是次發行的iBond為例，每手認購費為1萬元，每人獲派3手，按過去最高派息率6.08%推算，凍資三年後最多可賺1800元。只是，在貧窮率高達21.4%的香港，即每五個香港人當中就有一個貧民，到底有多少人能有三萬元閒錢認購iBond？同樣的道理，對於擁有資產配置和財富管理計劃的中產而言，這1800元可能只是「雞肋」，但對物價上升反應敏感的基層來說可能舉足輕重，可惜他們根本卻無從進場。
根據《2019年香港貧窮情況報告》（表一），在2012至2019年，一人住戶貧窮線已由月入3600元上升到4500元——換言之，一人住戶貧窮者要三個月不食不喝才能購入一手iBond；再看六人及以上住戶，同期貧窮線亦由月入1.6萬元上升至2.3萬元——按推算，這個家庭也只是剛好能夠入場，但買不到3手。有人或會反駁指，即使是貧窮人士，也可以積蓄認購，但現實是，當他們連最為基本的住屋和飲食開支都不足以應付，又怎會有什麼積蓄？
由此可見，儘管iBond的收益與通脹掛鈎，但如果當局以為單靠iBond就能「減輕通脹影響」，實在可謂「堅離地」，甚至惡化了本就貧富懸殊的惡劣現狀。
政府的「債」：不該為發而發，而是投資未來
政府聲稱，發行iBond的另一大目的，是促進本地零售債券市場的發展，以鼓勵公眾認識、投資債券這一金融產品。但實際操作能否達到預期效果？不妨先看一組數據。除了首批iBond之外，每次都會錄得超額一倍的認購，可見市民需求十分強烈；不過，自推出以來這十年間，歷次發行量都不過百餘億元，合共更不超過1000億元（表二）。
iBond的發行量究竟少到什麼程度？據立法會秘書處資料研究組今年初發布的《香港和新加坡的債券市場》報告，香港政府發行債券數額僅為1001億港元（包含iBond、銀色債券和機構債券），佔本港未償還債券總額21660億港元（2019年底數據）的5%。另一方面，儘管政府揚言可藉iBond促進本港零售市場的發展，但實際上根本鮮有企業參與發行零售債券，例如在港交所上市的64隻可供零售投資者買賣的債券當中，多由金融管理局、特區政府和國家財政部發行，只有一隻來自私人企業，且已於2020年5月到期，可見有關市場尚未完善。
相較之下，新加坡的債券市場就比香港蓬勃得多。在「政府證券發行計劃」（Singapore Government Securities，簡稱SGS）之下，新加坡的政府債券高達1827億新加坡元（折合10577億港元），佔當地未償還本幣債券總額的40%（2019年底數據）。而新加坡的零售債券發行主體亦更多元，在新加坡交易所中，有31隻可供零售投資者買賣的債券，其中10隻為企業債券，其餘則為SGS債券。值得一提的是，SGS債券的投資年期由兩至三十年不等，且入場費僅為一手1000新加坡元（約5700港元），相較持有至多三年、入場須1萬元的iBond，可謂自由度更高、覆蓋人群更廣，真正達到以政府之力推動「零售債券」之目的。
必須釐清的是，《香港01》並非反對iBond，更非反對政府發行債券，反而提倡當局擴大發債規模、提高負債比率。眾所周知，完全不舉債的企業是不健康的，而有一定負債比率的企業更能確保資金流動健康和放眼長遠投資，公共理財亦同樣如是。
事實上，特區政府擁有巨大發債潛力。根據國際貨幣基金組織（IMF）統計，全球170個國家及地區於2018年的中央政府負債佔本地生產總值比例平均值為55.2%、中位數為47.3%，而一些發達地區，諸如美國、英國、日本及新加坡等，前兩者負債比例分別是90.4%和84.7%，後兩者更已超過100%；反觀香港政府，負債比例僅為6.6%，排名全球倒數第二，只高於負債佔比2.6%的汶萊，相信如果提高負債佔比，金融風險相對較微。
不過，最關鍵的問題是，政府為什麼需要發債？有論者認為，特區政府財政盈餘不算短絀，根本毋須舉債，而諸如iBond這類時限僅三年、總金額不過一千億元的債券，對財政儲備多達9278億元的特區政府而言更是「九牛一毛」。然而，一個不能忽視的現實是，儘管特區政府坐擁巨額公共財政，但每每需要投資未來的時候，當局總是「錙銖必較」，而以回報周期較長的基建設施作為投資設計的政府債券，正能修補特區政府這一「短板」。
其實，政府專項發債早有先例。例如2004年港府曾為「五隧一橋」舉債，當局特此成立一間由特區政府全資擁有的「香港五隧一橋有限公司」，發行總值60億港元的「隧橋費收入債券」，到還清時政府合計只需支付8.2億港元利息，扣除其間公司自身收入，並無多少開支可言。而香港政府全資擁有的機場管理局同樣也有一套專項發債計劃。在2017年9月，機管局也表示為發展香港國際機場三跑道系統，需要在市場上借貸集資690億港元，而其融資方案便包括了發行各類債券產品。儘管公眾所能購買的零售債券至今依舊未見蹤影，但機管局單在過去兩個月已發行機構債券集資約117億港元，還特別引入美國境內投資者參與。
作為對比，新加坡政府的財庫盈餘亦與香港政府「有得揮」，但其2020年的負債比卻高達111%（2020年IMF數據）。事實上，新加坡政府將舉債所得投放於基礎設施建設、社會福利建設、產業配套等需長期投入的公共領域，所以該「彈丸之地」才能推出令港人艷羨的「組屋」政策，培養排名連年攀升的大學資源，打造亞洲一流的高新科技產業。
今年6月初，新加坡總統批准「重要基建政府貸款法案」（Significant Infrastructure Government Loan Act ，簡稱SINGA），允許政府為至少需時五十年的重要基建舉債，涉款高達900億新加坡元（約5130億港元），需由幾代人公平分攤財政責任。在今年初，時任財政部長王瑞杰發表《財政預算案》時也明確表示，這些舉債所得將會用於新建跨島和裕廊地區的公共交通線路，以及泵站、潮汐牆等保護國家免受海平面上升影響的措施等等。
寧願市民負債，不願為民舉債？
社會總需向前發展，債務亦需有人負擔。值得一提的是，雖然特區政府負債比率超低，但香港的家庭負債比卻是極高。IMF本月初發表報告，其中引述金融管理局數據指出，至去年底本港家庭負債佔GDP比率創歷年新高，達到90.2%，高於已發展經濟體的平均值72%；且該比率由2007年起持續增加，其增長速度是也已發展經濟體中最快的。
當然，不少研究機構均指出，香港的家庭負債比高是因為房屋貸款。但這又不得不讓人深思——特區政府寧願讓市民「債台高築」捱貴樓，都不願以政府角色舉債，例如發行「土地債券」募資，以加快收地、廣建公屋，好保障市民享有適足居住權利。這已然不止是政府將社會發展的責任和壓力轉移至市民的「卸膊」，更是政府公共理財哲學的失敗了。
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