中央多次促港解決房屋問題　政府敢向商紳徵收農地嗎？

行政長官林鄭月娥下周三（10月6日）發表任內最後一份《施政報告》，土地供應將是一大重點。早前有傳中央要求本港地產商協助港府解決房屋問題，令外界尤其關注港府對商界囤地的取態。事實上，香港土地需求十分龐大，既要增建房屋，又要發展產業，更要打造全新商業中心，但特區政府總以「地少人多」自我催眠，卻不敢大膽徵收被商界和鄉紳囤積的新界農地。這當中的阻力到底何在？當局又有什麼方法可以盡快收回土地？

香港需要多少土地儲備？

香港現時面對的房屋及土地規劃問題實在過於嚴峻，平均公屋輪候時間一直維持5.8年的高位，未來還會有上升的趨勢；面對中環及九龍東核心商業區（CBD）飽和，香港亦亟需在新界發展第三個CBD；再加上新界為最接近深圳的地點，政府更需要一個良好的土地規劃以配合大灣區整體發展。

根據《香港2030+：跨越2030年的規劃遠景與策略》，未來三十年的土地需求共約4,800公頃，而現時已規劃、落實的土地數量為3,600公頃。換言之，據此統計的話，香港仍需1,200公頃的土地以滿足需求，當中256公頃用於發展經濟、230公頃用於興建房屋，以及720公頃用於公共設施。不過，前特首董建華牽頭的智庫「團結香港基金」指出，政府的估算數字「過於保守」，未能考慮兩個重要因素：人均居住面積以及補足目前配套設施的土地短缺。基金又認為，若要增加六成人均居住面積，住宅土地需求應額外增加3,520公頃；若要額外增加一成的設施用地，配套設施土地需求應額外加760公頃。以上的數字再加上「香港2030＋」的土地總需求量，香港未來一共需要9,080公頃的土地，即政府需額外覓得5,480公頃的土地。

對於總是自我催眠「香港地少人多」的特區政府來說，要提供5,000多公頃土地可能是不可能的任務。然而，其實香港大部份土地都未被開發，有資料顯示，香港已開發的土地不足三成，其餘未被開發的土地有七成，當中包括農地、荒地及綠化地。部份農地及荒地未被開發的原因是地產商囤積土地，最為經典的囤地例子可謂新界粉嶺「烏鴉落陽」的「鬼城」。地產商新世界集團於1997年購得該地逾3.2公頃地皮後，為了待政府開展新界東北發展計劃時批准他們提高地積比，賺取更多利潤而長期閒置該地。後來，新世界為了不違反政府規定的發展期限，興建了17幢空置洋房，即使屋宇署已批出「入伙紙」亦不租不賣，直至2019年財委會通過在該地發展高密度住宅，方才拆卸這座「鬼城」。從例子可見，香港「地少人多」是個「偽命題」，所謂「少」，並非指土地數量，而是土地開發的數量。

另外，資料顯示，香港四大發展商擁有逾億方呎農地，截至2018年，恒基地產持有約418.06公頃的農地、新地約288公頃、新世界約157.94公頃，長實則擁約83.61公頃的土地，還未計算其他地產商及鄉紳在新界擁有的土地。地產商長期囤積農地，目的只為等待土地升值，或興建高尚住宅賺取更多利潤。政府若可全數收回四大地產商的土地，政府已可補足大約900多公頃的土地儲備，以緩和「土地荒」。

香港土地業權誰屬？

在討論政府應用什麼方法收回土地前，首先應了解香港土地業權誰屬。第一次鴉片戰爭結束後，香港成為英國殖民地，當時根據《英皇制誥》，所有土地已屬英國皇室所有，亦被稱為官地（Crown land）。回歸後，土地擁有權固然回到香港主權國——中國手上。根據《基本法》第7條規定，香港境內的所有土地全部「屬於國家所有」，即中央為所有土地的「大業主」，而特區政府則負責管理、使用、開發，以及「出租或批給土地使用者」，即特區政府為所有土地的管理者。因此，地產商並非土地的擁有者，他們只是向政府購買了土地的使用權。作為土地管理者的特區政府，有絕對的法律地位可收回地產商的土地。

那發展商到底根據什麼法律基礎獲得土地的使用權？英國政府在1842年早已確立售賣香港土地的合法性，並勒令以英國法律處理香港土地事宜。港英政府在1844年落實《土地註冊條例》，讓商家可以租借香港土地發展，年期大多為75年或99年，有少數土地契約年期甚至長達999年。自此，售賣土地的傳統一直延續，《基本法》第120條至123條保證會沿用當時擁有的土地契約及續期政策。回歸後，政府售賣土地使用權的方法有兩種，第一種為「常規賣地」，政府會定期拍賣官地，由地產商在拍賣會上競投；第二種是「勾地」政策，政府在1999年亞洲金融危機後推出這個制度，在該地皮未正式「掛牌」前，公眾人士可先向政府表明購買意向，並承諾願意支付的土地價格，但政策其後已於2013年被前行政長官梁振英取消。

直至今日，地產商已透過以上兩種方式向政府囤積大量農地，政府多年來亦不敢向他們「出手」。中央近年極度關注土地房屋問題，希望解決香港深層次矛盾，特區政府是時候大幅改革收地政策。

《收回土地條例》是必用之策

政府一般透過《收回土地條例》等徵收新界私人土地，並就此訂定補償機制。

例如透過《收回土地條例》收回土地，政府只要向土地使用者提供法例訂明的補償，便可將土地收歸政府所有，前題是以該條例徵收的所有土地必須用作公共用途。《香港01》三年前曾調查得出政府使用《收回土地條例》所收回的土地數量為315.4公頃，而大部份收回的土地用於水務工程與基礎建設（199.15公頃），以及興建公營房屋及其配套設施（81.53公頃）。以該條例收回零散土地作水務工程建設所牽涉的業權，一定比收回一塊完整地皮興建公屋的業權複雜，而政府亦能成功收回。由此可見，這把「尚方寶劍」並無「死角」，即使業權人不同意補償金額，亦無法拒絕政府的收地命令。

不過，政府往往不願輕易出動《收回土地條例》，但問題並非出自當局能否經常使用，而是出於收地時政府需要給予業權擁有者多少補償。根據《收回土地條例》第6條，「在土地根據第5條歸還政府的日期起計28天內，主管當局須致函前業主，以及致函緊接土地歸還政府之前根據在土地註冊處註冊的文書而對該土地擁有產業權或權益的任何人，就收回該土地而作出補償要約」，或該業權人「在該通知書所指定時間內，呈交並補償申索」。簡單而言，政府可以根據土地性質及位置提供特定補償金額，稱之為「補償要約」；而業權人可以不同意「補償要約」的金額提出「補償申索」，要求政府根據收回土地當日的市值作賠償。

後者變相促使地產商囤積土地，再向政府申請高額補償或補地價。現時，特惠補償率有分兩種性質的土地——農地與屋地，農地每平方呎的基本定率1,090元，而屋地的補償價格為2,162.5元，高同級農地兩倍；機制亦將新界土地依照發展程度分為甲、乙、丙、丁四個等級，各級土地補償呎價分別按基本定率的120%、75%、50%、30%計算，土地愈接近新市鎮發展區，可獲取的補償金額則會愈高。這種分類手法會令地產商刻意囤地，等待政府將該地段劃作發展地段收回土地時，再獲取更高的補償。

其實，屋地在未建屋前與農地性質一樣，只是法律上某些土地被定義為可建屋的土地，農地則需要另外申請建屋牌照而已。相同的土地，卻因為法律定義令補償額有着如此巨大的差別，做法不公平。被分作甲、乙、丙、丁的土地亦然，香港總面積不大，即使土地距離新市鎮發展區較遠，也可能只是距離數公里範圍以內，如果這些土地的性質相同，又何來等級之有？

因此，政府若有意將地產商的土地以《收回土地條例》收回時，應先詳細檢討特惠補價率，並可考慮將所有農地劃一以農地價格賠償，直接減少地產商以囤地方式謀利。另外，即使農地補償額會跟隨市場波動，價格浮動亦不應綜合相關物業價格指數作調整，而是只參照農地的市場價格調整，確保收地補償價不會與物業市場掛鈎。

根據以上的補償條款、「團結香港基金」的統計加上「香港2030+」列出香港所需的土地數量，再按四大地產商所擁有的土地比例計算，政府可以《收回土地條例》收回的新界農地約有711公頃，當中包括約256公頃土地用作興建公共設施、機構、運輸設施等，以及約455公頃土地（按比例計算，該收回作住屋的土地應有約645公頃，但公屋與私營房屋興建量為七三比，計算後得出此數）作興建公共房屋。若政府將收回的土地劃一定義為農地的話，按照甲級農地價格每平方呎1,308元計算，政府應該要準備約954億元作補償金；如土地不分級別，政府亦要按照農地補償價格每平方呎1,090元的基率，準備約794億元的補償金。

除此之外，有部份用作基建工程的土地可以其他條例徵收，例如《道路（工程、使用及補償）條例》、《水污染管制（排污設備）規例》、《市區重建局條例》等。以《道路（工程、使用及補償條例》為例子，凡為運房局局長建議進行大規模道路工程，政府可將建議工程範圍土地收回，政府亦會向業權人提供補償。

檢討農地補地價機制

有人會問錢從何來，其實《香港01》早已提出，當局應該透過舉債設立一個徵收土地的專項基金，其中起動金額不能少於2,000億元，除了用以透過《收回土地條例》徵地的補償之外，更可直接透過市場的手段向私人購買早已廢棄的農地。同時，當局亦應逐漸立法禁止私人改劃農地用途，從而減低囤地意欲，鼓勵他們出售土地，再作統一規劃、重新發展。

外界以往對此存疑，因為地政總署評估補地價的機制，一直被批評欠缺透明度，或令人感覺有「官官相衛」之嫌——因此，在改革收地制度的同時，必須重新檢視價格釐定機制。

目前地產商需要向分區地政處提交申請評估補地價，分區地政處接獲申請後諮詢政府各決策局及部門，再草擬一份不含補地價金額的臨時基本條款。當地產商接受基本條款後，分區地政處方會着手評估補地價，並交予地政總署總部的估價組審批。如果補地價涉及1.5億元以上的金額，個案會交由估價會議審批。估價會議只有九名成員，由地政總署副署長（專業事務）擔任主席，成員包括助理署長（專業事務1）、總產業測量師（估價）、五名高級產業測量師，負責裁定補地價金額，讓地產商考慮。地產商有權拒絕接受補地價金額，可向負責處理補地價的上訴申請專責組提出上訴。專責組就上訴擬定估值報告，與地產商交換意見，並邀請地產商出席估價會議。地產商在會議表述上訴理據後，會議成員會待地產商離席後，方就個案繼續討論。

換言之，決定補地價金額的就只有一個「九人小組」，不論審批的金額為數億元，還是數百億元、不論地產商上訴與否。補地價的磋商過程亦不受政策局監督，無獨立專業人士參與，除達成協議後公布的補地價金額，外界無法得知任何內情。這種做法，正正是讓外界猜疑的地方，即使政府主動購回土地，外界亦無從得知補地價金額的根據，或者政府是否會與地產商之間有任何秘密協議。政府向地產商回購農地固然是件好事，但政府亦應該披露更多相關資訊，釋除外界疑慮，讓收地過程更順利。

收地為短中期措施　應多管齊下

現時增加土地儲備的首要方案是使用《收回土地條例》及回購方式收回地產商手上的農地，但這兩個方案只是其中一個短中期的覓地措施。政府應多管齊下，研究及落實更多覓地方案，例如廢除「丁權」、研究填海及郊野公園邊陲興建公共房屋及配套等。廢除「丁權」已是香港各界爭議多年的議題，從歷史角度上，「丁權」並非原居民的權利，只是港英政府的臨時措施。現時亦有不少原居民「有地無屋」，最終還是將土地「套丁」，利益落入大財團手中。再者，鄉村地區有很多廢棄建築物，例如學校、老人院、工廠等。政府在研究「丁權」問題的同時，亦應走入鄉村，評估棄置地方或建築物的數量，研究將其翻新或改建，不應浪費珍貴的土地資源。

填海及郊野公園邊陲也是政府需着力研究的方案，儘管外界對這些方案有憂慮，認為容易破壞香港生態，政府更應投放更多資源研究如何讓發展與保育並行。最重要的是，這些地方必須用作興建公共設施，例如老人院、營地、醫院等有利於大眾的基建，而並非讓給地產商謀利。未來的土地供應將會更嚴竣，政府應盡快檢討覓地方案，以解房屋問題的燃眉之急。