北部都會區｜城規會批准南生圍發展　港府如何「整合規劃」？

特首林鄭月娥去年10月發表任內最後一份《施政報告》，提出建構「北部都會區」發展策略，包括制訂及實施積極的保育，例如由政府收回私人濕地和魚塘，建設三個濕地保育公園，包括南生圍、三寶樹及蠔殼圍濕地保育公園。不過，這個計劃仍未「上馬」，便立即出現不明朗因素——恒基地產及傅老榕家族2015年被城規會否決的南生圍「雙生共融」發展計劃近日上訴得直，發展項目涵蓋南生圍濕地保育公園的範圍。這種情況意味着「北部都會區」的生態發展存在更多的變卦，若政府不加快收地程序，可能會讓淪為無法徹底實現的「空頭支票」。

恒地及傅老榕家族手握南生圍至少95公頃的地皮，原由「南生圍建業有限公司」持有，他們自1965年起便一直爭取發展。發展商曾於2015年提出「雙生共融」發展方案，預計興建2500伙單位，先後於2015年及2016年遭城規會否決，直至去年12月31日獲城規會上訴委員團裁定有條件得直，須符合15項技術條件，包括進行生態評估、環境影響評估、交通影響評估等。城規會裁決書指出，規劃目標清晰，旨在「保育和提升生態價值及現有魚塘或濕地的功能」，而發展範圍只是低密度住宅，只佔地盤5%至10%。

裁決書又指出，倡議人會提交長期保養及管理計劃，對於生態和視覺等潛在影響亦有可行方法避免、減少及補償。「雙生共融」發言人溫文儀更稱計劃獲通過，是協助政府提前落實「北部都會區」的計劃，而濕地保育方面的開支由發展商一力承擔，既可保育154.4公頃的濕地，又可省卻向他們收地的數十億元補地價。

無淨損失難有效果

不過，計劃或許非如發展商口中般完美無暇，甚至對於南生圍濕地造成威脅。5人的上訴委員團以3比2的票數通過上訴決定，可見計劃仍然存在一定爭議。而事實上，社會對於裁決結果也有所保留。例如，上訴團認為發展項目的生態敏感度相對較低，但南生圍向來是大批候鳥覓食的地方，項目亦毗鄰大量水鳥棲息的山貝河，在這個具生態價值的地點發展住宅恐怕不太適合，甚或變成另一個「龍尾泳灘」。

環保團體長春社明確反對計劃，認為蘆葦床生境佔南生圍的四成總面積，是全港最大的蘆葦床，倘若發展成為住宅項目將會影響棲息該地的鳥類。

另外，發展商強調會在魚塘邊作生境補償，令「雙生共融」達至「無淨損失」（no net-loss）；然而，香港生境補償的效果向來未如理想，即使在塘邊補種蘆葦床，也難保蘆葦床能成形，更需要發展商投入資源進行長時間的保養及研究。長春社也指，發展商的生境補償方案無法彌補原生蘆葦床的人文及景觀價值。

除此，發展商聲稱政府可保育154.4公頃的濕地，但這種「冠冕堂皇」的理由已被香港濕地保育協會「一語道破」——他們預計若項目獲准發展，當地會有約11.6公頃濕地損失，影響后海灣的完整性。

值得一提的是，發展商曾於2012年12月向城規會提交過規劃申請，建議使用49.21公頃的土地興建960間村屋以及5棟大廈，以供4,480人居住，但被城規會否決；其後發展商再於2015年提交規劃申請，將使用面積改成11.6公頃，用以興建140間村屋及29棟大廈，可容納6,500人，經修訂後再減少10個單位以及1棟大廈，容納人數不變。問題是，儘管發展商使用面積減少，但樓面面積並沒有減少，人口密度反而增加——這種「數字遊戲」不禁令人擔心發展商的保育誠意，因為當愈多人居住，對周遭環境將會愈大。

儘快收回土地整全規劃

更加值得關注的是，這種個別發展項目不止影響濕地的完整性，也影響「北部都會區」的總體規劃。

現時香港社區設施不足、職住分離等問題，部份正是由政府及發展商的「插針式」發展項目所致。根據《北部都會區發展策略》，「總體原則及目標」有「四新精神」當中有一項重點為「政策創新」——意指跳出「項目主導」傳統框架，以「政府主導、社區營造」思維及操作模式，讓整個新界北部能夠進行完整規劃，令該區經濟及社會有更均衡發展。平情而論，這種規劃理念確實是「破格」嘗試，亦是政府理應實行的規劃模式，有望讓城市規劃更平衡，市民能居住在更健全、有足夠工作機會的社區。

不過，若政府面對傅氏南生圍項目採取「默許」態度，那可能反映政府未能堅守「總體規劃」理念，讓「北部都會區」回到「項目主導」的模式。根據「雙生共融」方案及「北部都會區」的濕地公園地圖，發展商土地佔原計劃南生圍濕地公園25%的範圍，而發展商會在保育區中間位置興建樓房，即當區市民附近或許沒有足夠社區設施及工作機會，而基於保育原則，政府亦難以設置大型交通基建，又會導致居民進出不便。再者，當政府允許這種項目建設，相等於對其他發展商「開綠燈」，其他發展商有機會在政府收回土地前向城規會遞交土地改劃申請，為「北部都會區」發展增添更多不明朗因素。

如果政府希望「北部都會區」可成事，便不應容許發展商繼續推行這種「插針式」項目，而是應該盡快收回土地進行整體規劃。至於傅氏在南生圍的土地，政府應在土地用途被改劃前收回，以減少補地價開支。需要保育的，則應將整片土地「完好無缺」地進行保育；需要發展的，大可在完成規劃後將部份土地交予發展商建屋。

「北部都會區」是市民所期盼的美好願景，也是平衡「發展與保育」的最好機會，特區政府別再讓這種願景變成無法兌現的「空頭支票」。