粉嶺高球場｜收地建屋縮完又縮　任由資本喧賓奪主

一個什麼樣的政府，在弱勢群體和既得利益之間，總會選擇後者？一個什麼樣的政府，在「市場」背後的「資本」面前，無論土地問題有多嚴峻，都無法為了普羅大眾挺起腰骨、不敢重奪土地發展主導權力，而是甘願自我矮化，任由對方喧賓奪主？從粉嶺高爾夫球場收地建屋面積縮完又縮的案例來看，都難免令人質疑特區政府就是這樣一個無視人民疾苦的政府——這已經不只是「應酬市民」，更加是在「愚弄市民」了！

一般人解決問題，習慣解決問題本身，但鮮少直面問題本質。特區政府就是這個樣子——以為土地的供不應求，源於部門人手不足、諮詢過程冗長、社區基建耗時，所以要重組政府架構、壓縮諮詢時間、提升建造速度，卻無法從結構上剖析土地問題的核心——因此，既看不清土地資源的公共屬性，也想不通土地槓桿的巨大作用；所以，並不太關心資源配置是否公平，更不理會發展佈局是否合理。可是，「政府」始終不應該只是「一般人」而已，但正因為當局對土地問題的「不清不楚」和「不管不顧」，變相早就讓出土地發展的主導權力，才會導致香港深陷被土地問題綑綁城市命脈的怪圈。

也難怪，當下的香港，既沒有土地告別「有屋無人住，有人無屋住」的哀歌，無法把市民從「劏房」或「樓奴」囚籠當中釋放出來，沒能讓人人享有「活得有尊嚴」的「適足居住權」；也沒有土地增建安老、醫療、教育、文體等等基礎設施，無法提升公共服務水平，沒能為普羅大眾減輕生活負擔、改善生活品質；更沒有土地應對經濟轉型和產業多元，無法有效釋放產能、提高效率，沒能藉此化解深層次矛盾；當然也沒有土地規劃城市更新和未來發展，無法破除自身局限促進區域經濟融合，沒能為「一國兩制」注入全新活力。

所謂「土地發展主導權」，是指對於土地的供求、使用、規劃和監督擁有決定權力，而且就此形成一套符合公平正義、具備指導思想、能夠切實執行的完整論述和法制基礎。按理說，特區政府絕對擁有香港土地發展主導權，因為除了位於中環政府山的聖約翰座堂地皮曾於1847年獲港英政府批為「永久業權」之外，按《基本法》規定回歸後香港境內所有土地全都歸屬國家擁有，而特區政府則獲中央政府授權自行管理、使用、開發、批租這些土地，得以租出或批出土地予個別人士或機構一段年限以發展某些用途。

因此，特區政府才是香港土地的「大地主」，而現有的所謂「地主」只是「二房東」。既然是「大地主」，政府本來就有責任全面承擔土地的供應和規劃，再根據社會需要、經濟發展、城市更新等等層面，主導資源配置、促進產業興旺、改善市民生活，尤其對於尚未開發善用的土地，在「租約期滿」或有迫切需求之下，更應收回重新籌劃。

可惜，港府偏偏拱手讓出「話事權」。粉嶺高球場的續租爭議就是赤裸裸的案例，很清楚地說明了特區政府明明擁有可以興建房屋和大興產業的土地，卻始終未有加以善用的矛盾情況。

收地建屋縮完又縮
形同「愚弄市民」

2018年特首林鄭月娥發起「土地大辯論」期間，66幅佔地面積龐大、長期只是收取象徵式租金、有限度服務小量會員的「私人遊樂場契約用地」成為社會討論焦點。其中，要求收回粉嶺高爾夫球場的呼聲最高，因為該地契約將於2020年8月31日屆滿，而且佔地172公頃但每年僅需1,000元地租，主要亦只供給2,000多名會籍不菲的會員享用。

在土地供應極其緊絀的當下，特區政府完全具備全面收回球場的正當性。《香港01》當時委託香港大學民意研究計劃的調查結果顯示，有八成受訪者支持收回球場。不過，隨著「土地大辯論」落幕，政府也唱起反調，於2019年2月宣布延長球場租約至2023年8月31日，再局部收回粉錦公路以東的32公頃興建公營房屋，其餘140公頃則會繼續以象徵式地價續租至2027年6月30日，及後不再寬免地價，預計每年可收數千萬元。

有關決定令人咋舌——要法律有法律，要共識有共識，政府竟可放棄全面收地，而外界普遍質疑當局是向商界權貴「屈服」，畢竟反對聲音主要來自擁有會籍的政商顯赫。

但更令人萬萬想不到的是，及後當局還要一再就32公頃的實際建屋數量反口覆舌，從初始文件的4600個單位到發展局局長黃偉綸透露的過萬個單位不等；及後直到較早前（5月20日）土木工程拓展署向北區區議會提交文件時，竟然連建屋面積都大幅縮水，只建議利用32公頃用地當中的9.5公頃興建公屋，其餘20多公頃則因具有「生態價值」要再研究用作公眾康樂、體育及保育；而為了兌現當局所承諾的「過萬個單位」，將會提高地積比率發展高密度住宅，預計在2029年可以落成1.2萬個單位、容納3.36萬人。

這個縮完又縮的收地建屋笑話到底有多離譜？撇除地積比率「時高時低」不說，佔地172公頃的粉嶺高球場比涵蓋7個選區的荃灣市區還要大約20公頃，而那7個選區合共有4.6萬個住宅單位、容納超過13萬人居住。假如全數收回球場混合發展，只需撥用三成土地（51公頃）建屋已可大大紓緩房屋問題——就算以低密度地積比率3.6倍及每個單位500平方呎計算，已可提供4萬個單位、容納12萬人。但當局竟然只願收回當中的32公頃，並把建屋用地縮窄至9.5公頃——不只是在「應酬市民」，更像是在「愚弄市民」！

再不熟悉土地癥結的普羅大眾也難免質疑，政府之所以「言而無信」，可能因為受了「權貴壓力」。問題是，香港市民和中央政府的壓力就不是壓力嗎？難道市民住屋需求不夠迫切？還是中央政府要求特區政府解決房屋困局的指令不夠清晰？特區政府到底又在害怕什麼？是商界惡得像「洪水猛獸」，還是當局把自己當成「無牙老虎」？

在開放型的資本主義社會當中，小部份人擁有比一般人更多的財富確實無可厚非，他們對香港經濟的重要貢獻毋庸置疑——但是，這並不代表他們理應擁有過大的政治影響力，更不意味他們的訴求能夠凌駕公眾利益；相反，正是基於收入不均和貧富懸殊，而在「行政主導」之下本就享有至高權力的特區政府，更應秉持公平正義合法合理原則，維護弱勢、顧及整體。可是，政府並不把自己當一回事兒，甚至矮化到「配合」、「服務」、「餵食」商人，變相令他們主導一切。

漠視土地公共屬性
造成「資本霸權」

追溯起來，港府早在回歸之前已經逐漸讓出土地發展話語權，箇中關鍵在於政府本身怎樣理解土地資源的屬性和作用，甚至於政府本身怎樣理解自己的存在意義和治理責任——而這些判斷全都離不開政府如何認識「資本主義」、秉持怎樣的「社會價值」。

土地絕對是社會發展的重要議題乃至關鍵因素。首先， 土地資源具備「公共屬性」，政府可以善用土地作為財富分配失效時的「均衡器」，讓人人公平攤分價值成果；其次，土地資源可對社經政策產生「槓桿作用」，政府可以藉此提升特區治理的實際效應，從而逐漸化解深層次矛盾。可惜，政府長期輕視土地作為生產要素稟賦的重要，只是把土地簡化成為「生財工具」，甚至會透過供求失衡所造成的價格扭曲無限放大土地收益，結果就難免與利用高昂價格收購土地的發展商產生一種被牽引、被制約的關係。

以所謂「高地價政策」為例，儘管政府根本沒有這項政策，但社會明顯存在「高地價結果」，甚至深受其害。無可否認，在「簡單低稅制」之下，地價收入的確是相當重要的政府收入來源，近年每年平均佔約20%；然而，這筆龐大收益根本無法直接而公平地與民共享，因為英政府早在上世紀80年代將賣地和補地價等收入抽離用於扶貧、教育、醫療及社會福利等方面的「經常性開支」，並且撥入僅限於基礎建設和徵用土地的「基本工程儲備基金」，導致這些公帑只能用以平整土地和道路基建，待把未經開發的「生地」變成「熟地」推出市場拍賣，在樓市持續炙熱之下，自然獲得發展商高價競投。

發展商天性使然追求「利益極大化」，所以每每以高價投得土地之後，就會用盡樓面面積，興建數量更多、面積更小的住宅單位，再以更加高昂的價格出售，從而不斷累積資本。結果，為求有個安身之所的小市民，往往都以遠超實際價值的資金，換取了每況愈下的居住環境——面積愈狹窄、條件愈簡陋、使用空間愈不足、社區設施愈不便；偏偏，政府根本無動於衷，甚至交由私營市場主導房屋政策，大量減少公營房屋的建設。

政府的邏輯很簡單，只要樓市繼續暢旺，商家賺得盆滿缽滿，經濟收益自然可觀。然而，這種簡單思維未免太過目空一切——正如當局長期漠視「土地」的「公共性質」和「槓桿作用」而把它當成「生財工具」，當局同樣未有透徹認識「房屋」的屬性和意義，所以無法好好區分「房屋」用作「居住」和「投資」的功能和思路，更加遑論要透過房屋資源的合理分配以調和社會本身的收入不平等，反而與商家一起鼓吹「置業等同致富」的神話，使得土地、住宅、樓價、租金等等形成完整利益鏈條，卻要最為龐大而又最為無奈的中低收入群體埋單——市民不再重視房屋的「居住價值」，也不再講究生活應有的「舒適品質」，而是把它當成商品一般強調「交換價值」，導致炒風蔚然。

樓價的過度上揚，必然造成房屋供求關係脫節和金融泡沫危機滋生等等方面的結構性失衡，使得財富分配更加「非平等化」，加深普羅大眾的「被剝奪感」。

任由資本喧賓奪主
埋下「社會炸彈」

當不同階層之間的矛盾越漸明顯，最終影響的是人們對美好生活的滿足程度和公平正義的認同程度，結果就會形成極其不利社會發展的「居住異化」——首先，房屋資源偏離自身的使用屬性，被社會當成推動資本再生產和實現利益極大化的工具，最終轉變成為一種資本權力泛化的力量；其次，當居住需要及其滿足過程完全脫離促使人們創造更加美好生活和促進社會長足發展的動力屬性，就會演變成為一種使人逐漸走向對物質過份依賴的異己力量，導致「過度佔用居住資源」和「居住貧窮效應」被擴大，頂層階級可以每人獨佔多套房產，但社會底層卻要面臨「有屋無人住，有人無屋住」的哀歌。

不幸的是，特區政府無意修正「土地扭曲」和「居住異化」，所以始終無法透過權力的引導、制度的建設、市場的規範等舉措促進土地利益的最大化，而是一而再、再而三地放棄話語權，讓商界為所欲為，變相促使更多珍貴的土地房屋資源傾向既得利益群體。

於是，整個社會陷入怪圈——市民總會埋怨手握數千公頃儲備的發展商是「地產霸權」，導致樓價高企、難以安居樂業；然而，發展商卻總是「叫屈」，表示絕對願意配合政府增加房屋供應，甚至埋怨當局無法擺脫官僚枷鎖、未能主動與他們洽談收地；結果，政府又會推說必須堅持「資本主義」制度、一切需由「市場經濟」主導供需、即使樓價失衡也不能出手、就算商家有地也不應徵收云云——如此類推，不斷循環。

久而久之，政府也幾乎忘記自己本身就是「大地主」的事實，甚至以「香港地少人多」的精神謊言來粉飾自己的「不作為」，繼而任由「市場」背後的「資本」喧賓奪主、左右決策。最令人失望的是，儘管政府自稱「不干預」，但只要商界利益受損，就會受商界壓力而「積極干預」——例如回歸初期特首董建華為提升自置居所比率推出「八萬五建屋計劃」，不幸遇上1997年金融風暴及2000年科網爆破，導致大量住宅供過於求；當時港府為穩定樓市，於2002年由時任房屋及規劃地政局局長孫明揚宣布九項政策（俗稱「孫九招」），包括不再拍賣土地、停止出售居屋、取消租務管制等等，令住宅供應出現致命的「斷崖式下跌」，總落成量一度由1997至2001年的平均每年8.2萬個，減少至2002至2011年的平均每年3.1萬個——為今天的供求失衡埋下沉重隱患。

等到房屋問題頻頻「爆煲」，社會持續有聲音要求港府運用《收回土地條例》徵收發展商所囤積的逾千公頃農地，林鄭月娥也只敢推出相當被動的「公私營合作」土地共享計劃，繼續交由發展商主導土地供應。然而，天水圍新市鎮發展計劃，明明已為港府上了重要一課，不料當局似乎並無吸取教訓——早在1970年代末，由華潤集團和長江實業等財團合組的巍城有限公司，已在天水圍大手收購魚塘，並主動提出公私合營發展模式；該建議雖因1982年樓市下滑而瀕臨難產，但港英政府最終回購有關土地，及後再批出部分土地，與巍城共同發展——期間港英竟與巍城簽下私人備忘協議，規定政府建築物內的商業項目不能威脅巍城的私人商業設施，令巍城得以長期控制該區的經濟發展。這種在空間規劃上明顯向發展商傾斜的做法，令政府直到今日也無法釋除公眾對公私合營的疑慮；而政府內部檢討報告也顯示，公私合營或會導致當局被發展商「牽著鼻子走」。

重新主導土地發展
實踐「公平正義」

其實，「土地」豈止「生財工具」，而「大地主」又怎能只是「賣賣土地」？

「土地」作為香港的城市建設和經濟發展的重要支點，本身就具備不同屬性、可以發揮不同作用，也就需要設計不同的機制、運用不同的管理，才能彌合不同的群體，促成公共利益最大化——而一個能夠秉承公平正義的價值信念、擁有敢作敢當的治理魄力、具備前瞻視野的政策想像、掌握土地發展的主導權力的「有為政府」，對此尤為關鍵。

首先，政府只有重奪土地發展話語權，才可全面提升市民的生活水平和生活品質。

「生活水平」主要透過人們的收入和消費水平去衡量物質生活及精神生活的狀況，涉及房屋、醫療、教育、文體、交通以及社會保障等方面的指標，而「生活品質」則進一步反映人們對於生活的滿足程度——儘管較高的「生活水平」是「生活品質」的必要條件，但政府提供的公共服務設施同樣必不可少。不過，政府一般傾向以人均本地生產總值（GDP）釐定市民的生活水平，且以為當香港人均GDP已經達到遠超日本、德國、法國等先進經濟體的38萬元，就等同「人人都是中產，個個生活很好」，卻較少關注過去20年內市民收入增幅完全追不上房屋開支增長的事實，更加未有善用土地積極改善。

以房屋為例，雖說是市場的「特殊商品」，但更是普羅大眾的「生活必需品」，所以應該優先照顧市民的「居住需求」，再去滿足難度更高的「置業需求」。政府一方面可以積極發揮調控作用，例如透過「辣招」恆常化、重推租務管制、以成本定價居屋等手段分隔「置業」與「投資」市場，從而遏抑炒風；另一方面則可擴大出租公屋的覆蓋人口，令「中產公屋」成為廣大市民的居住選項，好讓他們騰出財政空間、強化自主權利，盡快從「樓奴」生涯當中釋放出來，莫再深陷「置業等同致富」迷思。

除了滿足居住的基本需求，政府也必須有效運用土地增建及改善安老、醫療、教育、文體及運輸等等公共服務設施，在減輕大眾生活負擔的同時，更可提升滿足感和幸福感。

例如，安老院舍宿位的不足，並不比房屋問題輕微。截至去年8月31日，資助宿位的平均輪候時間已經長達40個月。而在今年第五波新冠病毒疫情肆虐期間，安老院舍的爆發更造成超過5000名院友的病逝。更加嚴峻的是，勞工及福利局根據目前需求模式及人口老化速度推算，預計未來40年至少要建1,200間津助安老院，但按照當前土地供應進度，當局已經表明不太可能達到——也就是說，未來將有更多長者無法在舒適的環境當中頤養天年，甚至可能要在狹窄惡劣的院舍裏遭受非人待遇，這叫家人如何安心拼搏？

同樣的問題亦見於醫療、教育、文體等等公共服務。如果有充足的土地，可以興建更多更大的醫院，每逢流感高峰或公共衛生危機，床位又怎麼需要排到走廊上去？如果有充足的土地，可以興建更多更大的康體場所，市民又怎麼需要受黃牛「炒場」之困？

其次，政府只有重奪土地發展話語權，才能自主把握經濟命脈，重新創造產業動能。

基於特殊的歷史、地理和政治原因，香港自開埠以來便匯聚東南西北的商貿往來，尤其在商業、金融、物流、服務行業發展蓬勃，自然也對土地需求造成不少壓力。然而，根據規劃署的數據，擁有1,106平方公里土地的香港，僅僅發展了約25%的土地，當中只有1.4%（即約17平方公里）屬於商業、工業和產業用地；而且，由於整個社會都沉醉在房產市場的興旺所帶來的經濟虛高，而主宰房產命脈的地產商們甚至在無聲無息當中以租金優勢搶佔了絕大部份應該用以從事其他經濟活動的土地資源，產業發展漸趨單一。

面對土地利用和經濟結構的失衡，特區政府不但後知後覺，而且繼續任由財雄勢大的商界予取予攜，繼續以「資本主義」之名讓渡主導發展的權力。試想像，假如當局10多年前揚言「發展多元產業」時，能夠積極調動土地資源撥出大量產業用地、甚至劃定更多新興產業園區；並且主動制訂能夠針對技術、勞動力、產品市場及資本市場進行調控的產業規劃；繼而實施諸如關稅、補貼、稅務優惠、研發補助、政府採購、設立工業園、特許經營權等有序、連貫而全面的產業政策——那麼今天的香港將會是怎樣一番光景？

可是，該做的政府都沒有做——無土地、無規劃、無政策；結果，新興產業發展不起來，以金融和地產為主的傳統產業卻得以繼續盤踞在維多利亞港兩岸的中心商業區——這不但繼續掏空實體經濟，而且促使產業固化，甚至不利城市規劃佈局，衍生中心極化嚴峻、居職分離嚴重、通勤負擔沉重等等「城市病」，整個營商環境更為惡劣。

無可否認，林鄭月娥提出的「北部都會區」絕對是能夠重新撬動香港發展引擎的改革良機；不過，假如特區政府仍然無法擺脫既得利益財富佈局，恐怕就難以徹底扭轉極不平均的發展結構，遑論要藉此釋放整個城市的生產力和創造力。林鄭月娥任期即將告終，候任特首李家超必須重拾政治領導力、重奪土地話語權，因為香港已經輸不起了。