策解．公共交通｜香港真的是「全球第一」嗎？

香港公共交通工具的使用率一直佔總出行比例的九成左右，屬於全球最高水平。然而，近年港鐵發生多起「甩門」和「脫軌」等事故，伴隨各項公共交通服務的加價潮，市民難免重新檢視每天依賴的公交質量。特區政府和立法議員不時自詡公共交通系統排名是「全球第一」，但從實際情況來看，香港公交服務品質真的如此優秀嗎？治港者們曾否細究排名指標，又是否知道所謂的神話少不了數字遊戲的堆砌？

立法會議員議案政策分析系列

服務表現缺乏衡量指標

上周四（4月20日），立法會通過新界北張欣宇動議、經新界東南林素蔚、航運交通界易志明修正的「提升公共交通服務表現」議案，促請特區政府釐定服務指標，改善事故通報及資訊發放機制。

「一個不會變化的指標不會是好指標。」香港新方向張欣宇在動議議案時，以「港鐵準時率99.9%」的數字為例，指出停駛等嚴重事故的出現未能在這一數字上得到體現，因此準時率無法用於判斷港鐵的服務表現。他建議引用「受影響乘客人數」指標，譬如繁忙時間發生的事故比深夜帶來的影響更大，從而更加全面反映事故的嚴重程度。

民建聯新界西南議員陳恆鑌同樣對港鐵數據表示質疑，因為「準時率99.9%」聽起來很高，實際是因為計算的基數太大；但如果單看意外發生的數字，有150多起，其中還包括甩門、脫軌等嚴重情況，這意味着一年365日，港鐵每兩日就會發生一宗事故。

港鐵或會反駁，每年都會發表年報公示運營服務表現。不過，那更像是份財務報告，報告的對象是投資者，而非政府和公眾。在20多個章節中，僅有「業務回顧 ─ 香港客運服務 — 車務營運」一節涉及營運表現，其餘有近半都在列舉財務收益和股票投資。

港鐵沒有認真對待營運公示

儘管港鐵也會在年報交代事故數量，例如今年寫明「重鐵網絡和輕鐵網絡的須呈報事故數目為880宗，較2021年增加7.1%」；然而，那是港鐵死板地根據《香港鐵路規例》的規定，所列舉關於在港鐵範圍出現的死亡或重傷的案例、列車碰撞和出軌的事故，而該數字往往涵蓋臥軌自殺以及在扶手電梯、升降機及行人輸送帶上發生的意外；因此，公眾難以單從「港鐵呈報事故數目」判斷事故的嚴峻程度，以及港鐵所負有的責任大小。

此外，港鐵宣稱自己的準時程度為99.9%，而「延誤」的定義為由港鐵可控制的因素導致31分鐘或以上的延誤，如2022年港鐵共錄得八宗延誤。顯然，這八宗延誤不是非準時程度0.1%的全部，那麼其它部分的「延誤」數量如何、延誤時長如何，就不得而知了。

我們不妨與同是上市公司的新加坡地鐵SMRT進行對比，看看該公司如何自評服務表現。其母公司SMRT集團是新加坡的公共交通運營商，提供地鐵、巴士和的士等交通服務，2016年被淡馬錫控股全面收購。SMRT每年發布業務回顧報告，都會交代運行效率和安全表現，以及這些數據的統計口徑。例如，計算不同路線的「平均故障公里數」，即5分鐘以上延誤前累計的公里數，衡量運行效率；在安全方面，以每百萬工時的事故數量，計算員工的事故率，並每百萬乘客人次的事故數量，計算乘客的安全表現。

政府沒有盡責監督港鐵表現

相較之下，港鐵明顯沒有認真對營運表現進行統計和公示，而擁有超過7成股權、理應負責監管港鐵運作的特區政府，同樣沒有重視公開數據對提升公交品質的重要。

張欣宇用「倒退」二字形容公共交通服務資訊透明度的變化。他提到，自己曾向政府查詢東鐵綫繁忙時段各車站客流量卻遭到拒絕，然而在2009年的立法會文件中，港鐵卻有提供將軍澳全線每個車站之間的客流量數據，可見當局標準不一、做法混亂。他呼籲政府建立資訊公開機制，對一定嚴重程度的事故調查報告，予以公開。

事實上，政府對於資訊統計的處理，向來十分粗糙。在運輸署年報中，公共交通的統計僅有平均每日乘客人次，對巴士、地鐵的統計也無外乎路線網路、票價、車輛硬件設施等，對交通意外則只有意外次數的數字，難以從這些數據中一窺各項公共交通服務的表現如何。去年11月，運輸署推出2021交通統計年報互動網站（atc.td.gov.hk），旨在讓公眾更方便地查閱相關數據。然而，這一網站不僅是全英文，並且使用「AADT」「ADT」等並不普及的英文縮寫指代關鍵性指標，讓非專業人士在查詢時一頭霧水。

公開資訊有助提高服務品質

相比之下，儘管倫敦地鐵的準時率等表現不如港鐵，但政府在統計報告中會給出詳盡的統計數字，公開統計口徑，使得公眾可以清楚了解和監督公共服務的表現。

英國倫敦政府的Transport for London（TfL）會分門別類統計不同交通服務的表現，譬如地鐵全日平均、工作日和早高峰時期的乘客需求量，與疫情前同期的數據進行對比，從而判斷疫情後公共交通的恢復狀況。不同於港鐵只以「準時程度達到99.9%」宣告自己的成功，TfL會給出乘客超額等待的平均時長（Excess wait time），以及系統正常運行的時間佔總時間的百分比（Network availability measure），並分析上述數值出現波動的原因。例如在2021/22年的報告中，TfL便指出超額等待時長的增加，與2022年第一季度發生的兩次電源故障和一次工業行動有關。

此外，乘客對公共交通的使用體驗也是統計的重要部分。TfL統計了由港鐵子公司運營的伊利沙伯線在早高峰時期乘客的站立密度，對比分析實際密度與預測密度的差異及成因，從而更好地調整路線規劃。然而，特區政府在處理港鐵負荷過載的問題時，僅以「鐵路設計可容納每平方米平均站立最多6人」、「可加至2.5分鐘一班」等說詞搪塞。

數字遊戲「締造」公交神話

特區政府在統計研究方面的失職，也使得政府官員在評價本港公共交通時霧裏看花，沉迷於一些透過數字遊戲所堆砌的「交通服務表現優秀」的神話當中。

是次立法會「提升公共交通服務表現」議員議案辯論中，署理運輸及物流局局長廖振新及多位議員都提到香港的公共交通系統排名是「全球第一」，而有關資料的來源皆是出自美國一間大學進行的交通研究。不過，香港的公共交通表現果真如此優異？

議員和官員所提及的這份報告，是由美國加州大學柏克萊分校及奧緯諮詢論聯合發布的《城市流動性準備指數報告（Urban Mobility Readiness Index）》，以基礎設施、社會影響、市場吸引力、系統效率和創新作為維度、納入57個指標進行綜合衡量全球60個主要城市的交通情況。綜觀整體比較，香港的排名實際為第16名。

「最有效率」並非執政智慧最大化

該報告在2022年首次援引「公共交通（Public Transit）」子指標，綜合計算公共交通的速度和承載力等指標，而香港所謂的「全球第一」便是來源於此。報告評價香港高密度的車站和強大的鐵路網絡，能夠滿足眾多人口的通勤需求，地鐵的利用率全球最高，公共交通也成為最受通勤者歡迎的交通方式。報告亦指出，由於香港人口密度高，政府將公共交通的優先級別置於私人交通之上，並將地鐵系統整合到城市基礎設施中。

換而言之，香港公共交通系統的表現是「全球最有效率」，不是「全球第一」，而它的高效率得益於「以鐵路為骨幹」的政策，以及私人交通出行的犧牲。

道路資源作為公共性的資源，政府默許港鐵一家獨大以換取四通八達的鐵路網絡；通過徵收高昂的首次登記稅和車牌費，以經濟誘因嚴格限制私家車的數量，讓私人汽車成為中產以上階級的專利。與此同時，行人步行時常常需要穿過隧道和天橋，將並不寬敞的街道優先讓給車輛，而不能共享街道的空間。這並不公平，卻最有效率。港府在「公平」與「效率」之間的權衡輕重，是執政理念的體現，但不等同於執政智慧的最大化。

其他公交全部身陷財務困境

實際上，受新冠病毒疫情衝擊，除了「作為骨幹」的港鐵的業務營收蒸蒸日上，「作為輔助」的專營巴士、小巴和的士等其它業務，全都身陷囹圄。

根據立法會交通事務委員會上月發布的文件，2020-2022年期間，大多數專營巴士的運營都處於虧損狀態，其中城巴的虧損額更是超過一億元。易志明在動議修正案時便為巴士營辦商鳴不平，認為專營巴士和專線小巴需要按照服務標準營運，而收費卻由政府單方面決定，再加上以鐵路為骨幹的政策，導致公交市場份額減少，大多數公交營辦商都面臨經營困難。

的士和小巴行業則面臨著意外率高及人手不足的問題。上月在北角炮台山道發生一起的士嚴重車禍，84歲的士司機涉嫌危險駕駛被捕。那是今年首季的第七宗涉及70歲以上的士司機的交通意外，引發大眾關注。選委界陳紹雄分析，小巴和的士高齡駕駛者意外率高，主要原因是行業內人手短缺、青黃不接；而的士行業人手不足的根本原因是收入水平低。自由黨選委界李鎮強指出，的士司機屬於自僱人士，收入水平落後於其它行業。目前擁有的士駕駛執照的有20萬人，其中60歲以上的有11萬人，佔總數的一半以上。

複製港鐵模式成唯一出路？

如何解決上述公交服務行業的問題？多位議員提議政府協助公交營運商增加非票務收入，譬如翻新輪渡碼頭，增加物業出租的收益；進一步發展中環碼頭上蓋的餐飲業務，增加餐飲收入。選委界管浩鳴亦提議將「可加可減機制」普及化至其它公共交通，「各個交通企業都應該設立可加可減機制，而非單一申請加價，再由行政會議決定加幅。」

署理運輸及物流局局長廖振新在總結發言時，表示政府一直鼓勵及協助專營巴士營辦商開源節流，包括通過巴士路線重整以優化巴士服務網絡、進一步提升營運效益。至於非票務收入的部分，當局會繼續與專營巴士營辦商積極探討擴闊非票務收入的來源的方案，並對多利用渡輪碼頭的設施去增加其非票務收入的提議表示支持。

不過，令人擔憂的是，如果複製港鐵盈利模式，即通過建設物業餐飲等商用場所幫助公交營運商獲得收益，對公交服務品質有何成效？年年引發熱議的港鐵票價加價風波，便警示港鐵模式的前車之鑒：私營收益的優先級高過了公營的鐵路服務，最後物業收益並沒有帶來票價的普惠，反而讓港鐵由公共交通服務的提供者變成了房地產開發商。