香港要發展民主，離不開中央政府的支持、特區政府的推動，以及泛民主派的協調。2021年12月20日，國務院新聞辦公室發布《「一國兩制」下香港的民主發展》白皮書（《香港民主》白皮書），其中提到中央推動香港發展民主的三次努力——全國人大常委會通過的「4·26决定」、「12·29决定」、「8.31決定」。這三個關鍵節點背後，除了包含中央與泛民就政改議題的眾多分歧，還有民主派內部不斷分裂，甚至與中央和港府關係割裂，最終無奈促使香港民主路徑愈走愈偏。

香港教育大學公共行政學研究講座教授張炳良形容，中央最初的民主發展路徑是根據「時間表協調」、「循序漸進」地達至行政長官和立法會全數議員由直選產生，並以回歸後十年為界推進，即2007年才可以更改選舉制度：「中央對回歸的要求是『穩定』，但並未給出確切的『雙普選』時間表和路線圖，只是說十年後，如果香港人認為有需要，同時社會上亦有共識，就可以按照《基本法》所列明的步驟，提出修改。」

但這條「民主路徑」，率先在2003年遭遇挫敗。此前香港剛剛步入金融風暴過後的經濟蕭條，還有「沙士」疫情帶來的百廢待興，大多數市民早已積聚一肚子怨氣；再加上特區政府在未有經過充足諮詢和解說的情況下倉促且強蠻地推動《基本法》第23條——《國家安全（立法條文）條例草案》立法，不少人誤以為「國安」將會侵犯「人權」，故對政府不滿升至臨界點。於是，在七一回歸紀念日當天，由香港民間人權陣線（民陣）發起以「反對廿三，還政於民」為主題的大遊行，錄得破紀錄的50萬人參與。事件令原本支持立法的時任自由黨主席田北俊倒戈，並於7月6日辭去行政會議職務，而董建華政府擔心法案不夠票數通過，連夜宣布押後恢復二讀，至9月5日正式撤回草案。

4·26决定：
拉倒國安法的果

風波看似告一段落，但也成為中央兌現香港普選承諾的國安隱患。張炳良表示，第23條的設計可以說是中央對港的讓步，容許香港自行制定並執行既能符合香港法制特色又能維護國家安全的法例，「但立法失敗，北京開始擔心香港不重視國家安全、不愛國。」但儘管如此，在2003年年底，特區政府和中央政府仍然嘗試走出政改的第一步。

2003年12月5日，時任特首董建華上京述職，期間向國家主席胡錦濤匯報社會關於「政制檢討」的意見，而胡錦濤回應指中央高度關注香港政治體制發展，並重申相關原則立場。至2004年1月7日，董建華發表《施政報告》承諾積極推動政改，又成立由政務司司長曾蔭權領導的專責小組，以研究及徵詢社會和中央意見。當時社會已就政改程序需否經過全國人大修改《基本法》附件一和附件二關於行政長官和立法會產生辦法而爭論不休，中央就此於3月26日主動告知特區政府，全國人大常委將於4月例會研究釋法。

專責小組於3月30日發表首份報告書，主要總結政制發展的法律程序問題，並希望各方冷靜面對分歧、尋求前進共識。在4月6日，全國人大常委會正式就《基本法》附件一第7條和附件二第3條進行釋法，將原有政改「三部曲」增至「五步曲」，即在原定「須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人大常委會批准或者備案」這三項程序前增設兩項——先由行政長官就需否檢討政改向全國人大常委會提交報告，再經全國人大常委依照《基本法》、香港實際情況、循序漸進原則等予以確定。

4月15日，專責小組發表第二份報告書，指出政改要有成果必須顧及國家利益，並建議行政長官修改2007及2008年的行政長官和立法會的產生辦法。董建華隨即啟動「五步曲」程序，向全國人大常委會提交報告，以報請全國人大常委會確定是否可以修改2007年行政長官和2008年立法會產生辦法。到4月26日，全國人大常委會通過《關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法有關問題的決定》（「4·26决定」），確定兩場選舉暫不實行普選，但兩者具體產生辦法可以作出適當修改。

特區政府和中聯辦在同日下午舉行兩場座談會。其中，全國人大常委會副秘書長喬曉陽發表《以求真務實的精神探求香港政制發展的正確之路》講話，解釋暫不實行普選的多種原因，均指向香港人「國家意識」、「一國觀念」及「香港法律地位」等認知不足。

接下來的一年半內，專責小組再公布三份報告書，包括提出相關修改方向、進行公眾諮詢、具體政改方案。期間董建華於2005年3月10日以健康為由辭任特首，由曾蔭權在補選中自動當選完成餘下任期。向來重視政治包裝的曾蔭權，上任後積極修補與泛民關係，包括邀請不獲簽發回鄉證的他們到廣州訪問，不過，這並不足以令他們支持政改。

專責小組於2005年10月發表終極報告後，特區政府於12月就此向立法會提交政改方案：2007年選舉委員會規模由800人翻倍至1,600人；2008年立法會增加10席，5席為直選議席，5席為區議會代表；2008年區議會選舉將委任議員人數由102人減至68人，其後會按屆逐步減少至2015年換屆選舉的0人，藉此擴大民選成分。不過，有關方案與泛民主派所爭取的「0708雙普選」相距甚遠，觸發多場大型遊行，最後於12月21日在立法會表決時因未能取得三分之二贊成票而被否決，第一次政改就此止步。

在泛民眼中，「4·26决定」是中央違反普選承諾的憑證，但在張炳良看來，中央並沒有改變回歸前訂立的「民主路徑」，而「五部曲」的增加只是牢牢抓緊政改主動權，「不會任由特區自己決定是否需要（政改），而是先要經過中央同意才可以啟動討論。」

12.29決定：
撕裂白熱化的因

首次政改的失敗，換來三年民主發展空白期。至2007年3月特首選舉期間，競逐連任的曾蔭權承諾將會徹底解決普選問題，到他再度就職後，新一屆政府旋即於7月11日發表《政制改革綠皮書》，就普選行政長官及普選立法會的模式、路線圖及時間表等展開公眾諮詢，再次為政改「首部曲」拉開序幕。12月12日，曾蔭權政府公布諮詢報告，並向全國人大常委會提交香港政制發展報告，提請就2012年行政長官產生辦法和立法會產生辦法可否進行修改予以確定。12月29日，全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定》（「12.29決定」），表明兩場選舉將不會由普選產生，但2017年可以先由普選產生行政長官，及後再由普選產生立法會全體議席，惟功能組別和地區直選議席比例不變。

對於這一安排，張炳良認為，「經歷2004年的失敗後，中央政府反而強化『民主路徑』，制定確切的普選路線圖、時間表，另一方面，又規定立法會議席的任何改變，都要平衡地區議席和功能議席。但民主派面對一再延後的普選時間，感到極為失望。」

儘管民主派多番發動抗議「12.29決定」行動，及後香港又遇上金融海嘯的衝擊，但曾蔭權仍然遵守競選承諾，在2009年11月發表《二零一二年行政長官及立法會產生辦法諮詢文件》，至2010年4月再就此提交《二零一二年行政長官及立法會產生辦法建議方案》：將800人的選舉委員會人數增至1,200人，立法會議席增加10席總計70席，分別是5席地區直選和5席區議會功能組別議席，後者由民選區議員互選產生。

不過，該方案被民主派視為首次政改的改良版，同樣不具政改誠意。而要通過任何政改方案，政府必先獲得立法會三分之二（40席）議員支持，但當時只有36票的建制派根本不足以通過，手握8票的民主黨成了最有可能促成政改的「關鍵少數」。

張炳良感慨，「太多議席（23席）反而成為民主派最大的包袱」，尤其是面對中央要求循序漸進和民主派追求一蹴而就的相互矛盾，如果再次否決政改，香港民主發展必然再次「原地踏步」；反之，如果向中央「妥協」，就會跌入「出賣民主」的道德難題之中，「每次政改背後民主派都說服不了內部，好多不同的道德和戰術分歧，而回歸之後政改最大的障礙正正在於，民主派有沒有能力妥協。」

張炳良所言的「妥協」，是指5月24日中聯辦副主任李剛就政改方案與民主黨三名核心成員何俊仁、劉慧卿、張文光會面，期間民主黨提出改良方案，將功能組別新增的議席改為由不屬於現存功能組別的選民投票產生；後來經過一番拉鋸，在中央首肯之下，特區政府同意有關方案，演變成為5個「超級區議會」議席。在立法會投票前夕，民主黨循例舉行特別會員大會，儘管創黨主席李柱銘強烈反對，但黨員仍以大比數同意支持政改。6月25日，立法會以近八成贊成票通過方案，成為回歸後唯一一次成功的政改。

民主黨無疑是政改成功的關鍵，但也陷入內外交困——對內，民主黨再次出現嚴重路線之爭，大量「少壯派」憤然退黨；對外，遭受激進泛民連番狙擊，例如社會民主連線黃毓民等斥責「出賣香港」。民主黨形象一落千丈，激進勢力乘機崛起自成一派，結果，在2012年9月舉行的立法會換屆選舉，民主黨由8席跌至6席，得票率大跌約7％。往後數年，街頭抗爭被帶入議會，動輒「拉布」、亂拋雜物等行為也就成了「新常態」。經此「一役」之後，張炳良說，民主黨再沒有「妥協」的能力，只能被激進力量牽着走。

8.31決定：
民主運動從此失控

梁振英於2012年上任特首後，隨着2017年實現特首普選的時間表臨近，政改再次成為社會焦點，他也於2013年10月成立政治制度改革專責小組，由時任政務司司長林鄭月娥領導就2016年立法會選舉與2017年特首選舉的具體安排開展諮詢工作。不過，隨着司徒華的離世，以及新興民主派的崛起，整個陣營已就政改方向掀起陣陣暗湧，並且觸動中央。例如早在2013年初，時任香港大學法律系副教授戴耀廷多次撰文，提出以非暴力之公民抗命方式，由示威者長期佔領中環要道、癱瘓政經要脈，迫使北京落實普選。

2013年的政改諮詢，就在民主激進派的崛起和「佔領中環」的陰雲中開展。翌年1月18日，由12個香港民主派政黨及團體聯合組成的真普選聯盟，包括人民力量、社會民主連線、公民黨、工黨、街工、民協、公共專業聯盟及香港社會工作者總工會，就2017特首選舉提出的「三軌制」方案，即參選人可透過三種方法取得提名參選，包括公民提名、政黨提名、提名委員會任何一種，並經由提名委員會確認，不設候選人上限。然而，《基本法》第45條明確規定的提名權屬於提名委員會，林鄭月娥和時任律政司司長袁國強均指出，「公民提名」與「政黨提名」可能違法，偏離《基本法》的基礎。

同年8月31日，全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》（「8.31決定」），當中規定提名委員會人數須按照現時選舉委員會四大界別同等比例，並且維持1,200人組成；不實行公民提名和政黨提名；特首候選人需取得提委會過半數支持，人選不超過二至三人。

中央之所以設下重重關卡，明顯是提高安全系數，以防有任何可能危害國家主權、安全和發展利益的人選成為特首。不過，主流泛民並沒有換位思考，甚至被後來崛起的黃之鋒等學生政治領袖奪去主導權，隨之而來的是聲勢浩蕩的佔領行動。9月22日及26日，香港專上學生聯會及學民思潮（雙學）先後發動學生罷課，惟活動結束後，雙學突然衝入政府總部東翼迴旋處以重奪「公民廣場」，時任學民思潮召集人黃之鋒等學生領袖被捕，引發大批市民到場聲援。到28日凌晨，戴耀廷等宣布提早「佔中」，至當日下午，警方發射多枚催淚彈以驅散群眾，卻激發更多市民到場聲援，展開79天的佔領行動，以為可以藉此迫使全國人大常委會撤回「8.31決定」、接納所謂「公民提名」。

張炳良感慨，民主運動從此失控，因為傳統民主派錯估形勢，任由激進派示威者發行佔領行動，自己反而成為「工具」，在議會內為佔領人士「搖旗吶喊」，既失去了民主運動的話語權，又默認以佔領等「攤牌式」的政治威逼手段，企圖迫使北京讓步，無疑是「大忌中的大忌」，「會令北京領導層回想起『六四天安門事件』和當時學生使用的『攤牌式』手段。但民主派有沒有從中汲取教訓？」

中央自然不會退讓，佔領行動也於12月在警方積極清場的情況下告終，但不少市民被燃起的普選熱情並沒有消散，造就以梁天琦為首的「本土民主前線」等「本土派」、「自決派」、「傘兵」等抗爭勢力的崛起。如果說此前的傳統泛民是以「民主拒共」，那此時的本土派、自決派再無愛國情懷，而是以更激進的方式追求「港中區隔」、「民主自決」，完全罔顧政治現實，不斷抨擊傳統泛民多年來只求政治私利、不為民主發展。

進退失據的傳統泛民只能否決政改。立法會於2015年6月18日表決《行政長官產生辦法決議案》，在大量建制派上演「等埋發叔（劉皇發）」鬧劇而未能進場投票的情況下，民主派議員集體投下反對票，最終政改方案以同意人數未達三分之二而被大比數否決。

張炳良認為，2015年的政改失敗後，中央明白當時不是推動政改的時機，「如果民主派能夠說服自己內部，回心轉意接受『8.31決定』，雖然普選時間會推遲，但很大機會繼續沿用相關路徑。」不過，泛民並沒有這樣的政治智慧，特區政府更加沒有勇敢的政治承擔，踏入2019年，當深層次矛盾日積月累隨時「爆煲」，政府仍然不顧社會情緒，在未有做好政策解說的前題下強推修訂《逃犯條例》，將社會推向「撕裂」深淵。

香港民主運動正式走向與中央的全面對抗之中。本土派和自決派興起，將「雙普選」視為「抗共」的工具。在此情況下，過往的「民主發展路徑」顯然是不再適宜。2019年反修例風波之後，戴耀廷提出「攬炒十部曲」——通過協調泛民取得半數或以上的（35席）立法會議席，迫使特首辭職及特區政府停擺，全國人大常委宣布香港進入緊急狀態，最終達至西方國家對中共實行政治及經濟制裁的目的——這無疑被中央視為企圖把香港打造成反共「前哨站」，挑戰「一國兩制」憲制秩序和國家安全底線的惡劣行為。

張炳良形容，中央政府已經認定2019年的反修例風波為「顏色革命」，社會矛盾不再源於內部民主化進程的分歧，而是變質為與外部勢力勾結，而國家安全一直是北京的最大憂慮，「國家安全成為主旋律，推行完善選舉制度，重申『愛國者治港』，『反中亂港者』驅逐出局，原有的雙普選路徑需要重新建立。」

以往泛民不斷爭取的低提名門檻的「雙普選」，換來更嚴格的資格審查制度，由選舉委員會審查特首和立法會選舉參選人的資格。而立法會的直選議席，更由先前35席的地區直選、30席功能組別、5席超級區議會，大幅削減直選成分，地區直選只剩下20席，而原先的超級區議會全被取消，新增有國家意志的40席選舉委員會選舉界別。但儘管如此，張炳良仍然相信香港有望推進普選，因為「『雙普選』目標未改變，但未來達到雙普選目標，民主和政改的路徑就需要重新建立，這是未來民主發展面臨的最大挑戰。」

張炳良回想昔日傳統泛民的戰友，慨嘆傳統泛民是過去民主運動的最大輸家，既失信於中央，又被激進派騎劫，並為2019年反修例風波付上沉重代價：「坦白說，現在坐監或者候審的人，很多都是過去的主流民主派，而激進的很多都走了。」