特區政府自2001年推行非政府機構（NGO）整筆撥款津助制度（LSG）以來，衍生「肥上瘦下」、「同工不同酬」等負面影響，堪稱社福界的「萬惡之源」，儘管兩經檢討，但仍為人詬病。早前社會福利署公布逾80份非政府機構《最高三層職員薪酬檢討報告》，當中有高層年薪達到205萬至312萬元，也有高層年薪佔機構薪酬開支超過十分之一，令整筆撥款制度背後的結構性問題再度浮出水面。

非政府機構是社會福利服務的先行者，每年透過政府資助應付營運開支，而普通社工則站在服務基層弱勢群體的最前線，直接影響服務質素及受助者的體驗。2001年前，社會福利署實行「實報實銷」制，對於社福機構的人手編制、薪酬水平、員工資歷及各類社會福利服務的單項開支設限，進行相對嚴謹的審核程序後再批准。不過，該制度因不夠靈活自主、行政成本高昂、撥款準則不能有效確保機構的服務質素而被廣泛詬病。

因此，時任社署署長的林鄭月娥決定取締傳統撥款制度，推出整筆撥款津助制度，即一筆過將薪酬成本、項目費用及其他運營成本的款項撥給非政府機構。至於撥款基準，則將受資助NGO截至2000年4月1日的認可人手編制人數「定影」，再按照2000年3月31日的公務員總薪級表的中點薪金推算員工薪酬之和，並按照此基準「封頂」，即便機構將來聘請新員工，政府一旦批出撥款，便不會再追加額外資助。

改革原意是給予機構更多自主安排的彈性，促進服務，然而事與願違。

社福機構管理保守
社工同工不同酬

其中一大癥結在於，儘管政府並沒有死板地限制機構如何規定薪酬架構，但圍繞薪金表中位數的整筆款項額度「封頂」，始終有限，且政府撥款參考2000年的人手編制，時過境遷，早已跟不上時代的需求。機構顧慮到年資較長、經驗豐富的社工會提高人力成本，管理模式日漸趨向保守化。

新任立法會社會福利界議員、新思維主席狄志遠對《香港01》表示，機構不能善用制度中的彈性，因為社福界約九成的財政預算都用在人力投資上，如要控制預算成本，則要減少人工，但人工不足會導致士氣低落。整筆撥款津助制度的重點之一應關注如何保障員工的薪酬待遇，但中點薪金撥款基準卻使得許多社工薪酬待遇大不如如前，導致行業優質人才流失。

「根本上看，還是政府的制度設計出了問題。中點薪金撥款基準先天不足。」香港社會工作者總工會（社總）外務副會長張志偉接受《香港01》訪問時解析道，根據最新的表格來看，從社工助理去到社工主任，月薪中位數只是53,500元。他又指出，整筆津助撥款款項看似很多，因其初衷是為了讓機構有多餘資金用作儲備、開展新服務，提高彈性，但實質上，政府按照中位數薪金水平來撥款存在隱藏缺陷。

首先，LSG造成社福機構和社署同工不同酬，社工的專業素質和年資不被尊重、認可，久而久之不利於業界良性發展。因為隨着時間推移，社工年資見長，理應一年跳一個薪級點。倘若機構經驗豐富、年資長久的社工增多，則人力成本日漸超過中位數，成為機構的負資產，整筆撥款額度便會顯得捉襟見肘，但根據制度，政府不會再增加後續撥款。為了合理規劃款項，讓財政資源有所儲備，機構普遍不會按照表格行事，或會把所有薪酬停留在中位數，或延長員工加薪時間，例如利用兩年升一個薪級點，或者一年升半個薪級點等操作，使得機構和社署同工不同酬，沒能為社工的專業素養合理買單。今年4月，政府委託的顧問公司提交的初步檢討數據顯示，雖然過去五年內，社福機構存款儲備上升28%，但約五成助理社會工作主任的入職薪酬低過社署同等職位起薪點。

其次，NGO自主彈性過大，存在管理不當、透明度不夠高的問題。張志偉表示，機構可能會利用「人事流動」的方法控制預算，例如直接解僱資更久、人工更高的社工，或延遲聘請新人填補空缺。大型機構有一定空間可拖延招聘來節省開銷，但對於小機構而言，流失一兩名社工都足以影響前線服務質素。另外，即便2017年起，每間津助社福機構的財務及檢討報告均需公開上載至社署網站，但獲津助金額低於1,000萬或其運營收入只有50%或以下來自社署的機構可豁免提交。由於機構自主決定的薪酬架構和人手編制不夠透明，政府公帑是否用得其所公眾不得而知。

政府只注重推行撥款，卻監管不周，加上透明度不足，導致社福機構頂層員工的薪金福利可與社署助理署長並肩，前線員工的付出卻被漠視，造成「肥上瘦下」的亂象。「在封頂的資源下，怎麼可能有彈性？」張志偉指出，社福機構將資金算計到極致，這是萬惡之源——LSG制度產生的必然結果。

再者，LSG制度認可的估計人手編制在2000年已經存在，部份人手已經是上世紀八、九十年代的標準，時過境遷，此編制和當下社會需求完全脫節。張志偉舉例，如今社福界增加許多文化藝術類的服務形式，但人手編制中沒有為提供此種服務的人才分類，社署應盡快根據現在的服務類型重新分析和評估實際人手。狄志遠指出，如政府之後再檢討LSG制度，應討論現時不同類型的社福機構需要的具體人手，用較規範的人手編制。

管理主義VS以人為本
商業化趨勢違社福精神

香港社福機構的本質與初心是改善基層民眾的生活、增加社會安定，而不是賺錢和盈利。但由於津助封頂，機構不僅未能如港府原本設想的那般拓展新業務，反而變得日趨保守僵化。張志偉指出，社福界應思考的是關心弱小社群、解決貧富懸殊問題、令長者老有所依、青少年健康成長等問題，但如今社會服務變成管理問題，從業者要為關鍵績效指標（KPI）、預算等利益問題奔波。可以說，LSG制度變相要求機構高層用規劃標準來管理，而社福機構的初心是「以人為本」，二者本質上十分矛盾。

談及社福資助市場化的沿革，張志偉回顧香港社會福利發展過往歷史。戰後時期，香港殖民地政府不願投入社會福利，主要由教會和華人團體等志願團體提供一些救濟服務等，令大量湧入香港的新移民生活上好過些。隨着一些家庭逐漸喪失社會照顧功能，民眾對於嚴重缺乏的社會福利及服務充斥不滿，爆發六七暴動。政府為平息社會矛盾，開始介入社會福利發展，但帶有較濃的管理及控制意味。九十年代，社會全面私營化，貧富懸殊也愈來愈大。「這班人（彼時政府官員）認為社會福利養懶人，只要努力就可以改變命運，忽略了社會制度本就不公，令到許多基層的弱勢群體不能得到生活保障，受當時世界潮流——西方的管理主義思維影響，迷信市場力量。但外國都已經開始反思市場不是萬能的時候，香港才開始流行。」

張志偉憶及，2008年，整筆撥款獨立檢討委員會各成員聚首檢討時，有商界代表對社福界的運作邏輯一無所知，用慣性的商業管理思維來看待NGO。「他們不明白（機構）為什麼不夠錢？不夠錢那就減人工咯，夠錢就加人工。但社福機構的邏輯不是這樣的。商業機構賺不到錢就可以炒人，但你幾時聽到社福機構炒了總幹事呢？」說起這樁十三年前的舊事，他仍然忿忿不平。「社會服務的本質就是希望你全副精神地投入社會服務，為社會服務使用者——也就是街坊付出精力和事業，如果要這樣類比，就是蔑視社會服務，違背了初心。」

LSG制度將南轅北轍的商業管理主義和社會服務放在一起，造成多年來社福生態不良，社工士氣低落、服務質素參差不齊，反映了港府落後的社會福利觀。