【公共空間.3】偏重管理難見活力 關注團體:契約空泛權益難保

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前規劃署署長凌嘉勤表示,私人管理土地闢出公眾休憩空間的做法,是政府面對有限土地時,為配合城市發展、開拓活動空間的解決辦法,亦屬本港經濟發展下的產物。按發展局資料,政府多透過地契或「撥出私有地方供公眾使用的契約」訂立條款,規範業主提供適當公眾休憩空間。但關注組織指出,該類條款內容簡單,難以確保管理者營造優質公共空間。

記者與「拓展公共空間」成員巡視本港多個私人管理土地的公眾休憩空間,並分析其地契等相關條款,發現不少條款只要求休憩空間安全清潔。部分公眾空間的管理及設施質素參差,例如缺乏座位、引路標示不足、嚴禁穿高跟鞋內進、前線保安人員禁止採訪拍照等。

攝影:鄧倩螢

休憩耍樂場地 需良好通風採光

「以前銅鑼灣時代廣場的位置是電車廠,職員人流跟商場人流完全不同,需求亦有分別。」凌嘉勤解釋,上世紀六、七十年代本港經濟起飛,當城市向外擴展,船塢及工廠等設施原本坐落城市邊陲,漸漸變為身處市中心,發展商遂將原有廠房設施拆卸,發展為商場住宅,休憩空間及公眾設施需求亦趨增;經濟轉型期間社區轉變大,在土地供應緊張的地區,特別是已發展的舊社區,政府會藉發展商申請改劃土地用途或重建,探討能否在相關土地或建築闢出休憩空間。

凌嘉勤指出:「休憩空間是城市規劃必須考慮的要素,這亦是生活所需。」他解釋,每個人都需要休憩空間休息及玩樂,這片公共空間亦需要良好的通風和採光,「總不能全部建成高樓,要有些公園等地方讓陽光透進來。」

政府針對私人管理土地 闢出公眾休憩空間措施

訂立公用契約

按發展局資料,若一些私人樓宇,其樓宇範圍內提供港鐵設施、因拓闊街道而移後樓宇,以及提供穿過樓宇的行人通道等,應劃出部分空間供公眾使用。政府根據建築物條例,按指定條件給予業主優惠或補償,在計算該樓宇的總樓面面積時可豁免計算有關空間的面積,或給予額外總樓面面積,而公用契約會列明業主的權利和義務,例如時代廣場的公共空間。

訂立地契條款

政府在賣地、批地、處理涉及規劃許可及契約修訂或換地的私人發展時,可能會向發展商提出訂立地契條款要求。同時,發展商向城市規劃委員會提交規劃時,或為增加獲批的機會,提出設立公眾休憩空間。此外,發展商就「綜合發展區」項目向城規會以總綱發展藍圖形式提出規劃申請時,城規會亦有機會加入相關條件,其後一般加入土地契約條款內。

發展局發言人指出,地政總署公開截至2018年6月為止的名單,涵蓋1980年或以後落成而須根據地契要求向公眾提供各種設施的672個私人發展項目,當中涉及1,044個公眾設施及79個休憩空間。

東涌遊客大增,東薈城地面公共空間的座位亦擠滿遊人,管理方可考慮增設座位。

政府將休憩用地列為法定土地用途地帶,並設最低供應標準,其中私人發展公眾休憩空間亦可計入相關範疇。政府冀藉私人管理土地闢出公眾休憩空間,並透過地契或「撥出私有地方供公眾使用的契約」(公用契約),規範業主提供相關土地,管理及承擔維修費用。不過,「拓展公共空間」認為,相關地契條款過於簡單,未能有效確保業主或管理者提供具質素、促進社交的公共空間。這類地契條款各有不同,令人質疑未有統一政策。按地政總署資料,東涌東薈城的公眾休憩空間共分為三個部分,分別為地面露天廣場、一樓及三樓平台,面積共約13,900平方米。採訪當日,「拓展公共空間」總監單懷亮沿商場外圍梯級先後到一樓及三樓平台。因平台的座位不多,一樓平台有數人於花槽邊石壆休息,三樓平台則有數名少女席地而坐聊天。單懷亮說:「空地一塊無配套,這樣的空間不能吸引及聚集人流,以促進社交,效用並不理想。」

單懷亮曾向商場職員查詢前往平台的方法,職員指可乘辦公室升降機。他認為,前往公共空間路徑並不明顯,沿途無引路標記指示,市民難以得知這些公共空間。另外,平台設立告示牌,禁止市民在椅上躺臥及參與球類活動。單懷亮表示,若公共空間什麼都禁止,其實是浪費公共資源。公共空間應平衡管理者及用家利益,「最少應考慮能否供團體舉辦活動,以活化空間。」他又指出,地面露天廣場的噴水池雖可吸引人流,惟座位不足,亦沒有遮蔭處,未有切實考慮用家需要。

「拓展公共空間」總監單懷亮說:「(東薈城)空地一塊無配套,這樣的空間不能吸引及聚集人流,以促進社交,效用並不理想。」

東涌東薈城的公眾休憩空間屬私人土地,是發展商以總綱發展藍圖提出規劃申請時設置。翻查地契,條款訂明相關空間須符合藍圖規劃,管理方面則要求發展商管理及維修相關環境及設施。他認為,地契條款過於空泛簡單,難以推動管理者提供促進社交的空間。東薈城發言人回應,地面露天廣場位處東涌港鐵站出入口的主要通道,故難以大量加設座椅。擴建部分啟用後,會考慮提升三樓平台的休憩空間,並改善路標指示。此外,為確保人流不受阻礙,每年只批准少量團體於固定區域舉辦非牟利活動,因三樓平台主要用作休憩空間(如供居民晨運),因此不會劃作活動場地。

私人管理的公眾休憩空間種類繁多,部分私人管理的空間為政府土地,例如東涌海濱路藍天海岸的公共空間。該處位於私人屋苑藍天海岸的中央,公園設有長椅及涼亭。按地政總署文件,該空間為政府土地,面積約27,400平方米。翻查港鐵上蓋物業藍天海岸的地契文件,只要求該公共空間容許公眾人士通過。

記者隨單懷亮到該處巡視及拍照,先後有四名保安人員前來了解。記者向保安主管表示,以記者身份採訪,探討本港公共空間的使用情況,該主管未有阻止拍照,表示理解後離去。其後有保安人員稱,不可拍攝園內設施。記者查問為何政府土地、公共空間不可拍攝,該保安人員回覆:「我們有權管理這地方,你們採訪及拍攝,即損害住戶權益。」單懷亮表示,部分保安員雖未有直接阻止,但做法令人感到不安,未能讓人享受公共空間。

公共空間一堆規矩,在香港已很常見。

業主利益先行 反忽視公眾權益

港鐵發言人表示,該公共空間由藍天海岸客戶服務處管理,由於藍天海岸私人屋苑範圍與公共空間位置非常接近,當時保安員未有留意公共空間的範圍,故上前了解,避免拍攝工作影響屋苑住戶。發言人指客戶服務處已再次提醒保安員,公共空間的範圍及相關規定。

藍天海岸公共空間入口位置,列出16項禁規,包括禁止「骯髒的人」入內,但沒禁止拍攝。單懷亮認為現有地契條款未能保障使用者的權益,而且不少公共空間跟住宅相鄰,管理方往往以業主利益先行,忽視公眾權益。但除法律途徑外,現時未有機制決定管理者就公共空間所制定及執行的規例是否合理。他指出,政府跟發展商訂立契約時未有統一方向,每宗個案的條款不同,「有些設最低面積,有些要求有若干椅子,有的只要求環境清潔。」

不少業主或管理者就相關公共空間訂下規條,例如沙田新城市廣場管理者禁止市民穿高跟鞋踏進鋪上人造草地的公共空間。沙田新城市廣場服務處發言人解釋,訂下保障安全指引,目的是讓使用者在不影響他人的原則下自由使用公共空間。

執業律師謝天良指出,管理者訂立管理規例,避免被指管理不善而不符地契要求。至於規例是否合理、管理者對於公眾未有遵守規條或公眾不同意管理者訂定規例的情況應如何處理,需交由法庭裁決。立法會建築、測量及都市規劃界議員謝偉銓批評,政府未有制訂一套完善的公共空間政策,管理規例散見各部門,亦欠缺有效機制監察管理是否恰當,故建議參考海濱事務委員會的做法。

發展局發言人指出,2010年修訂規例後,一般住宅項目不應要求發展商在私人土地提供公眾休憩空間,以免將相關費用轉嫁業主。發言人又指,私人發展公眾休憩空間業權人須履行讓公眾使用公眾休憩空間、管理及保養設施的責任,但地契不會鉅細無遺地列明容許其用途或使用限制,而管理者所訂執行條款須與地契相符。如市民懷疑管理者違反地契,可向地政總署投訴,署方會跟進個案,向業權人或其委任物業管理公司釐清地契規定。

東薈城三樓平台屬私人管理的公共空間,人流稀少,座位不足,一群少女席地而坐。

上文節錄自第140期《香港01》周報(2018年12月3日)《讓陽光綠意透進來 誰享公共空間?》。

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