【01倡議】香港須全面主導單程證審批權

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「前往港澳地區通行證」(俗稱「單程證」)制度出台至今,已為香港帶來超過140萬名新移民,讓無數分隔於中港兩地的家庭得以團聚。

家庭團聚是人權,本來無可厚非,但現時單證程申請的審批權只在內地,香港無從置喙,不利政府制訂長遠社會規劃。

要改變這局面,政府必須盡快與內地當局協商,取得單程證審批權。

「取回單程證審批權」是大眾耳熟能詳的口號,但甚少人仔細解釋箇中內涵。現時政府在單程證審批過程中扮演什麼角色?內地當局制訂了每日單程證配額,但據統計,內地當局通常不會用盡配額,如2007年單程證配額為每日150個,但該年持單程證來港人數共33,865人,平均每日只有93人。有些社會組織要求香港政府用盡每日名額,以協助更多家庭團聚,但政府對此根本無能為力。

誠如香港政府官員經常強調,單程證是由內地當局簽發的證件,在審批過程中,香港政府部門只能參與三個程序:

一、簽發居權證,證明申請人是港人子女;

二、基因檢測,核實申請人聲稱的父母子女關係;

三、簽發各式證明書,例如「登記事項證明書」(可證明當事人的姓名、住址、出生日期及地點、婚姻狀況及配偶姓名)和「無結婚紀錄證明書」(可證明當事人是否曾在香港結婚)。

由此看來,港府在單程證申請審批過程中角色被動,不能決定誰可來港,新移民的身份背景與人口特徵自是無從過問。但一個政府有權決定誰能移居到來是理所當然的事。舉例而言,內地人要移民美國,自然要獲美國政府批准,即使想改戶口入籍北京,也要北京市政府首肯。唯獨內地人持單程證移居香港,香港政府卻無從置喙,豈非怪事一樁?香港近年有意見認為政府應取得單程證審批權,可說合理之至,但竟被曲解為「歧視內地人」,實在荒謬。

自2010年代以後,中港矛盾加劇,一些激進的本土派十分關注單程證議題,同樣主張收回單程證審批權,但攙雜不少非理性的仇視新移民觀點。2013年底,終審法院裁定內地婦人孔允明的司法覆核案勝訴,內地人來港一年即可申請綜援,刺激了某些港人,令他們產生「內地人來港掠奪資源」的觀點,對新移民更反感。部分議員的議會發言亦顯得「緊貼民情」,如莫乃光曾指持單程證來港的新移民都是低技術且高齡,「是一群令香港的福利負擔越來越沉重的新人口」,且會「溝淡」香港人。

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如此一來,「取回單程證審批權」這個本應是理所當然的政策,竟被指斥為「歧視新移民」,令討論焦點變得模糊。例如范國威曾動議「制定政策時需以『港人優先』為依歸」,主張取回單程證審批權,儘管范強調「倡議及制訂移民政策本身不會構成歧視」,但葉國謙仍質疑他的動機暗含「排外」,同為泛民的張超雄也指范的議案「間接讓香港人產生一種感覺,就是這群人(新移民)令我們失去資源」。就此,我們必須強調「取回單程證審批權」與「歧視」無涉,此舉是為了讓政府掌握足夠的資料制訂人口政策,外界不應再將焦點錯置。

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到底港人內地子女應否在九七後取得居港權,是當年全城關注的議題,直至1999年人大釋法,爭議方見平息。(圖片來源︰Getty Image)

人口政策涉及醫療、房屋及教育等諸多範疇,內容龐雜,要做好各個範疇的規劃均需精準的人口數據。但每年持單程證來港的新移民人口特徵可以有很大差別,足以令計劃大失預算。舉例而言,在2006年,持單程證來港者的年齡中位數27歲,但2012年則為36歲,差距達九年之多;又如性別比率,2003年有75%持單程證來港者是女性,但2016年數字則為60%。單看這些數據,便可知新移民的人口特徵變化可以很大。

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在上月的立法會會議中,民政事務處提供了單程證的相關數據,顯示2016年新來港人士中0至19歲的數目達10,538人,是近年同類數據的兩倍。新來港者年齡關乎醫療、勞工、教育、福利等各類政策,一下子多了5,000多名青年來港,他們所需的教育和社區配套很可能超出所住社區的承載能力,造成社會問題。假如政府不能準確預知即將持單程證來港者的人口特徵,那討論了20多年的人口政策只能是紙上談兵,毫無規劃可言。
 

不過,每逢有議員促請取回單程證審批權,香港政府都會以《基本法》第22條第4款及人大解釋為「擋箭牌」,稱審批權只能由內地行使。翻查《基本法》原文,條例指「中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批准手續」,全國人大在1999年則將之解釋為內地人須「依照國家有關法律、行政法規的規定,向其所在地區的有關機關申請辦理批准手續,並須持有有關機關製發的有效證件方能進入香港特別行政區」。

就此,正如基本法起草委員會成員李柱銘和基本法委員會成員陳弘毅所言,該條文並沒有明文否定香港可擁有單程證審批權,因此政府的辯解理據並不充分。再者,《基本法》僅指明內地人要在內地辦理批准手續,但從制定人口政策的角度而言,香港最需要的是「審理」權,而非「批准」權。如此看來,在《基本法》第22條框架下,政府仍有足夠空間與內地商討具體安排,取得單程證實質審批權,讓香港決定誰能來港,乃至申請者的獲批先後次序,而非只能對配額提出意見。

單程證制度是否完善,相信讀者心裏有數,還望新一屆政府勿再故步自封;更重要的是,既然本土派與傳統泛民議員均有此主張,林鄭若要展示新政府氣魄、改善行政立法關係,何不由此入手?

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