【01周報】「低端人口」四問北京 現代化城市如何治理？
對於現代城市來說，外來人口是重要的廉價勞動力，扛下本地人不大願意從事的工作，無論是早點攤販、清潔工還是在「高端」互聯網經濟之下的快遞員，這些人在巨型城市中所付出的體力勞動，哪怕稍作停滯，也會令「高端生活」瞬間崩塌。然而他們的付出並未換來對等的權力與權利，在政策的大手之下，他們永遠是首當其衝的「多餘人口」。
這次北京對「低端人口」的無情逼遷，正是活生生的典型例子。經歷過在大城市掙扎求存的人，一時間，人人自危，又人人自嘲，因為最深刻的擔憂是：每個人都可能隨時成為低端一族：在北京，或在香港。
撰文：許祺安
11月18日，北京大興區廉價公寓的一場大火，奪去19條人命。在北京的嚴冬之下，村內居民因火災而驚魂未定——他們當中很大部分都是外地往京務工者，他們一時被稱為盲流、一時被稱為農民工、一時被稱為外來人口，而火災之後，他們一侓成為了「低端人口」。當大火的餘燼尚未散去，北京市政府在火災兩日後，便展開了席捲全城的驅逐行動，以所居建築物有消防隱患為由，向生活在北京底層的居民，進行政策性的變相疏散，把居民強制驅趕到刺骨的西北風中。而其實，早在大興區大火之前的三個月，都城政府已經強拆了多個市場和臨時房屋，逼迫大量外地人離開北京。這是因為，在首都北京，剛剛上任幾個月的北京市委書記蔡奇，正試圖打造一個前所未有的「新北京」。
北京市委新書記蔡奇試圖打造的「新北京」，是通過產業結構升級、佈局調整、城市功能疏解來調節北京的經濟發展與人口結構。任何新的願景在實現的過程都會有代價，但這一次由火災引發、突然在全城進行的「疏解整治促提升」行動，卻是十分急遽和強硬的治理手段，反映出中國官員的現代化治理觀念不足，缺乏文明社會的人文關懷，因此轟然受到各界質疑和譴責。
北京並不是城市人口過分膨脹的孤例，這是城市化建設的長年問題，積累起來終變成城市病。1978年中共十一屆三中全會後，中國走向改革開放，使得經濟、社會空前發展。北京也不例外，迎來各地的尋夢者。北京外來人口在1995年暴漲，從之前一年的63.2萬人，增長近兩倍至180.8萬人。2011年，常住人口首次突破2,000萬，達到2,018萬人，其中外來人口則高達742萬，佔北京常住人口超過三分之一的36%。
中國的「城市病」：被遺棄的弱勢人口
外來人口帶來源源不絕的低廉勞動力，他們大多從事速遞、清潔、地盤工等低技術工作，月入只得數千元（人民幣），無法應付市區租金。於是，市郊周邊的城鄉結合地區，成為外來人口的居住首選。在市郊，公寓月租只需千餘元，甚至低至數百元。北京這次火災的大興，和朝陽等區的五六環地帶，就屬於上述城鄉結合的社區。這類社區林立着服裝製造和物流小企業，吸引大量外來人員湧入居住和就業。當地村民乘勢加蓋房屋，改造成公寓和工業混雜的村鎮工業大院，起火公寓正為一例。
北京地方政府深明情況嚴峻，須對症下藥。今年9月，北京市委及政府制定了總體規劃，計劃將常住人口控制在2,300萬人以內，並在2020年以後長期維持在這水準。
但無論是通州區的副都計劃，還是雄安新區的結構佈局，北京郊區流動人口的生存問題，從來都不存在於北京市委的大計之中，這些地區的安全隱患，始終未被關照和清除。可是，每當有大排查、大清理，外來人口往往就成為北京順勢治理城市病的清除對象。
持平地說，火災後亡羊補牢、排除隱患，是政府應有之義，這反映了治理者不敢漠視民情。然而問題癥結是，任何整治行動都必須對症下藥，並需有一套周全的計劃執行、善後，而北京市這次在處理上卻令人嚴重失望。近日，流傳網絡各種影片和圖片顯示，地方政府驅逐流動人口的主要手段是停水停電、打砸門窗、強制封閉；寒冬街頭和連夜遷離，變成為外來人口和弱勢居民的特定鏡頭。
一問北京：「低端人口」何以寫入政策？
在這起引發全國、香港和外地輿論爭議的社會事件中，反映今次事態擊中了民眾心中柔軟的一部分，因為北京政府此次清理的對象是所謂的「低端人口」，即弱勢群體。而就是這簡單的四個字背後，隱藏着巨大的道德陷阱。
有關「低端人口」的描述，在北京的城市規劃及人口調控方案中都有所提及。僅以北京政府文件為例，在北京房山區和石景山區都先後出現過「清理整治低端人口」的內容。在正式的政府報告文件內，寫入「低端人口」這種充滿赤裸裸階層歧視的話語，並且「嚴格執行」，而在引起口誅筆伐之後又慌忙否認，這令北京政府的公信力，被「低端人口」這四個字打擊得左支右絀，狼狽不堪。
二問北京：粗暴一刀切 是現代治理思維嗎？
北京政府所犯的第二個大問題，是用簡單粗暴的手段，試圖「一勞永逸」的解決他們眼中的問題——「切除」過多人口。這明顯是治標難治本，而且恰恰體現了現代化治理思維的缺位。要知道，城市建構是一個龐雜的系統和過程，當中必然存在大量有機而自發的社會組織結構，當中任何調節，都不應離開人文關懷和相應的安排考量。
中共總書記習近平近年積極推動「國家治理體系和治理能力現代化」，強調以人為本，理應是包含有這個內容；但這次北京官員卻顯得與現代化治理的理念背道而馳，暴露了治理能力不足的短板。
以這次火災為例，如果北京地方政府事後展開公寓安全清查，做好安全教育，着力推出外地居民安全住房規劃，展現出以人為本的一面，相信能夠得到社會讚譽。無奈部分官員對於民情的回應和關注，往往流於被動，決策思慮不周，執行欠妥當，結果出了大事才亡羊補牢。而這又反映了為官們亦太習慣於粗暴、打壓、封閉的傳統處理模式，對文明、對話、開放的現代處理模式或不適或牴觸，令事件變得難以收拾。
三問北京：乏回應狂刪帖 談何政治擔當？
綜觀此次事件，北京政府所犯的第三個重大錯誤，就是無論火災本身，還是清理「低端人口」引發爭議之後，都未作及時、公開的回應，不僅未曾舉行一場新聞發布會，反而一直試圖龜縮在幕後，通過刪帖來「解決問題」，這恰恰是一種在政治上沒有擔當的表現。
說到底，現代化的治理者應當一方面有治理巨大城市問題的魄力，還要有化危為機的能力，懂得通過對負面事件的處理，獲取民心及信任。作為首善之區的北京尚且昏招頻出，更遑論在公眾眼中素來公信力不足的地方政府。作為首都問責官員，如何在施政細節上抓住重點，為自己加分，便顯得更重要。
四問北京：民間NGO何以被叫停
這次發生在北京冬夜的故事，並非全是冰冷的缺乏人情。事發之後，北京的一些公民志願者自發組織了多個救援網絡，為被驅趕的無家難民提供緊急住宿安排和餐飲業的工作崗位。數家位於北京的基督教組織和勞工NGO（非政府組織）伸出援手，但是，民間自發的「救援」行動，竟然被北京政府「叫停」。這讓人難以理解，中國政府在面對這些NGO時何以「如臨大敵」。
在過去幾年，中國政府曾對NGO組織進行過一次大規模整頓，目的主要是針對有部分活躍在內地的涉政治類NGO。而將那些帶有政治目的的NGO驅離中國後，目前仍然在華的，應該都是經過官方認定、沒有所謂「政治目的」的民間社會組織。但是即使這樣，在北京大火這樣的社會事件後，當NGO開始扮演政府所缺位的角色時，政府的「管制」之手卻再度伸向了NGO。在這裏，北京政府已經不能簡單的用「失責」的藉口來掩蓋其行為了。
香港被忽視的「低端人口」
低端人口並非只存在於內地城市和北京。被擠壓、剝奪自主選擇、遷徙權的弱勢群體遍布世界不同國家。在巨型城市病蔓延的當下，弱勢群體在權力失衡的城市發展中的生存困境，才是每個人所憂慮的。低端人口不簡單等同於「外地人」；低收入、低學歷人士亦是其中一種，只是在中國城市人口流動的語境下，低收入的外地人佔比較大，故在今次事件中外地人成為被驅趕的主要群體。為了城市更新、控制資源，大城市往往會用不同方式清理低端人口，這在中國、西方過往的發展歷程中並不少見。
北京火災後，很多言論都提到1953年香港的石硤尾大火，這一場大火導致了超過五萬民眾流離失所，卻也間接催生了香港的公共房屋制度。雖則此制度的成因仍舊眾說紛紜，但當時的救災工程仍舊為人稱道，滿足了災民安全和公共衞生問題上的基本需求，而公屋制度亦成為了香港社會政策的基石之一。如何安頓弱勢群體，是一個長遠而需要魄力的大工程。
這個工程，不僅是北京的任務，也是香港自己應該面對的任務。香港的經濟結構久已轉型，密集製造業的衰落令香港的勞動力價值下降，社會對於金融與地產業的依賴不斷增強。基層面對經濟變動尚且無所適從，可是香港政府與此同時卻對公共房屋的供應減少，導致基層市民的居住條件愈趨惡劣，籠屋、劏房應運而生。昔日，在1990年聖誕前夕，深水埗籠屋大火，造成了7死49傷的慘劇；繼後，籠屋改頭換面轉為了劏房，而劏房火災仍然不時出現在新聞中。安全、衞生這種基本的居住尊嚴，仍然沒有在香港得到普遍體現，政府面對基層居住條件惡劣的嚴峻問題，仍然好整以暇，或只是小修小補。時至今日，香港政府仍然不從社會整體結構的角度調整政策，沒有打破利益集團壟斷社會資源的決心，不從社會整體結構的角度調整公屋政策。
猶記得2009年，時任政務司司長的唐英年，在展望中港融合的前景時，曾經提倡，收入低於20,000元的家庭搬至深圳龍華區居住，因他們的收入在香港難有高素質生活。而在今年11月23日，仍然有立法會議員如工聯會郭偉強，說「露宿者其實也有得選擇露宿與否」。這讓我們看到，在社會達爾文主義的偏見之下，「何不食肉糜」論在香港仍然大有市場。香港的住房問題，仍然難以解決，居住正義的實現遙遙無期。
上文節錄自第89期《香港01》周報（2017年12月4日），原文標題為《 「低端人口」四問北京 現代化城市如何治理？》，現題為編輯重擬。
【01周報 · 低端人口】直擊北京驅逐現場 被強遷戶：我們在低處生活但不低端
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