【01觀點】退出《酷刑公約》不可行 行政改革迫在眉睫

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近來關於香港是否要退出聯合國《酷刑公約》(全稱《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》)的爭論甚囂塵上,無論引發討論者的初衷是否果真為了解決本港所謂「假難民」問題,他們都忽視了一點,即從程序上這一議題似乎難以執行。而實際上,退出《酷刑公約》的說法反映了特區政府在管治手法上一貫的官僚化和一刀切思維,缺乏行政智慧。「假難民」原本是個簡單的問題,卻被複雜化,特區政府現在最需要的,是通過行政改革解決此問題。

什麼是《酷刑公約》

香港退出《酷刑公約》的討論,從今年1月梁振英在《施政報告》中聲稱要檢討入境政策,並於記者會上表示「如有需要會咁(退出《酷刑公約》)做」開始。接着,有傳媒、政黨等紛紛加入討論,將議題越炒越熱。

所謂《酷刑公約》,是1984年12月10日在聯合國大會上通過的國際公約,從屬於《公民權利和政治權利國際公約》,目的是防止世界上繼續存在酷刑或其他相似行為。到目前為止,世界上絕大多數國家都已經簽署並且批准該公約,中國則和另外9個國家一起,作為《酷刑公約》委員會的成員之一。

香港於1992年,由英國作為締約國加入《酷刑公約》。1997年香港回歸中國,根據《基本法》第39條之規定:「《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於香港的有關規定繼續有效,通過香港特別行政區的法律予以實施。」所以,《酷刑公約》在香港繼續生效,並轉由中國作為締約國。根據《酷刑公約》規定,加入公約之成員國須履行義務,為了保護難民人權,「如有充分理由相信任何人在另一國家將有遭受酷刑的危險,任何締約國不得將該人驅逐、遣返或引渡至該國。」

退出《酷刑公約》之不可行

當然,凡有制度就有漏洞,故一直有利用《酷刑公約》的「假難民」存在。例如,中文大學教授麥高登(Gordon Mathews)在《重慶大廈》一書中就記錄過不少真假難辨的「難民」。這些人在香港,有的從事非法勞工,對香港的治安存在一定影響。於是,就有人提出香港不妨考慮退出《酷刑公約》,遣返所謂「假難民」。然而,就退出《酷刑公約》的可行性,似乎沒有深入研究過。

退出《酷刑公約》並非不可能,但是香港作為「一國兩制」的特區,就沒有這一權利。根據《酷刑公約》第31條之規定:「締約國可以書面通知聯合國秘書長退約。秘書長收到通知之日起一年後,退約即行生效。」換言之,假如香港真的要退出《酷刑公約》,需要由北京出面。由於中國是《酷刑公約》的締約國,此舉相當於把中國「擺上枱面」,令中國的處境非常尷尬。

並且,即便退出《酷刑公約》,目前香港的「假難民」問題也無法迅速解決,因為根據當時締約的規定:「這種退約不具有解除締約國有關退約生效之日前發生的任何行為或不行為在本公約下所承擔的義務的效果。退約也不得以任何方式妨礙委員會繼續審議在退約生效前已在審議的任何問題。」換言之,退出公約之後,香港仍要處理目前已經存在的難民問題,只是相當於從此對國際表態,今後不再人道處理難民問題,大損香港及中國的國際形象。

再者,按照退約程序之規定,「自一個締約國的退約生效之日起,委員會不得開始審議有關該國的任何新問題」。也就是說,退出《酷刑公約》容易,但今後香港人倘若不幸成為難民,在外國的處境一樣變得堪憂,這是「同等對待」。相信理智的香港市民,不會為了眼前解決「假難民」問題而得不償失。

「假難民」問題 在於「假」而非「難民」

其實,關於「假難民」,我們應該明確一點態度,即問題的癥結在於「假」,而不在於「難民」。所以,解決問題的最佳途徑,是通過行政改革去甄別難民的真假,而非一刀切地將所有難民拒之門外。

所謂「假難民」的困擾,最重要的一點是目前的行政效率低下,往往要拖延數年才能確定一名難民,因此才給「假難民」在香港留出許多不法空間。那麼,只要能有效縮短甄別時間,比如以一年為限,這個問題就迎刃而解。

更何況,相比之目前接收數百萬中東難民的歐洲國家來說,香港區區萬名的難民問題,真的那麼難解決嗎?可見給香港社會造成隱患的罪魁禍首不是難民,而是不作為的特區政府。

很多事情,本來是可以通過行政解決的,這是管治智慧,但現在偏偏什麼都上升到法律層面。還記得2012年梁振英剛剛上任時,當時面對「雙非」問題,他快刀斬亂麻,馬上推動「零雙非」政策,要求所有私立醫院停止接受雙非孕婦預約分娩,效果立竿見影,雙非問題迅速得以解決,平息民怨。倘若當時也按照退出《酷刑公約》的思路,難道要修改香港執行已久的法律,規定在香港出生的嬰兒不得擁有永久居民身分嗎?都說人在實踐中會越來越有經驗,而當時梁振英有這樣的管治智慧,為什麼今日卻反而退化了呢?

退出《酷刑公約》的背後,反映的是梁振英政府在管治上的懶惰,此舉在在挑動了香港市民本來就已經敏感的神經。香港已經於「被失蹤」、「被認罪」的陰雲籠罩,「黑警」疑團懸而未決,退出《酷刑公約》議題自然令香港人的不安全感倍增。退出《酷刑公約》的議題不可行、有損國際形象且不利於香港的長治久安,希望就此打住。迫在眉睫的,是立即啟動關於甄別難民的行政改革。

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