【01周報.財政預算案】破除理財迷思:量入為出不等於做守財奴

撰文:周嘉俊 陳立程
出版:更新:

本周三(2月28日),新一屆特區政府將公布首份財政預算案,外界估計盈餘將達1,300至1,600億港元,財政儲備將破紀錄增至逾1.1萬億港元。庫房水浸,近日在媒體烽煙節目中,「派錢」聲音頻繁,背後原因是社會整體財富不斷膨脹,但貧富卻日趨極端的社會現實。特首林鄭月娥對「無目的」的派錢流露不屑,但這位把「理財新哲學」、「管治新思維」掛在嘴邊的特區掌門人及其政府,是否真能擺脫廣受詬病的理財迷思,把口號轉化為行動,造福香港?

多位關注公共財政的經濟學者接受本報採訪,為財政預算把脈時,不約而同指出,大幅增加醫療與教育資源並改革相關領域的僵化制度,為經濟發展創造新的增長動力,制定人口與城市長遠規劃,都是香港亟需處理的要務。這些問題雖迫切,卻也都是老生常談。如同「派錢」聲浪反映了市民對政府長年理財做法的失望不滿,專家們在言談間也流露對政府能力的疑慮,不相信決策官員能夠精準判斷社會問題根源,善用豐厚財政資源拆解困局。

林鄭對理財新哲學的詮釋,看起來大致和應了這些學者的建言。根據她去年競選特首的政綱,理財新哲學包含以下四點:一、投資未來,為社會帶來長期回報;二、防患未然,以預防性措施減低因延後處理而帶來的額外財政負擔;三、有效運用財務措施,促進經濟和社會發展;四、落實稅務新方向,透過針對性地減低稅務負擔,支持個別產業或引導社會經濟活動。

人們擔心的是新政府會否又是說一套做一套。過往政府每每以量入為出、審慎理財、積穀防饑以應對未來社會經濟危機等理由,辯解其運用公共資源的手法。公帑是眾人之財,並非官員私產,審慎處置理所當然,問題在於,政府一直以來的理財哲學是真謹慎,抑或只是消極怕事的官僚習氣作祟,明知應為卻不為?

黃元山:去屆政府沒有刻意解釋清楚收入增長大於支出增長,當你將這個計入考量,你有更大空間做社會事情。(張浩維攝)

香港財政儲備遠超「國際標準」

香港政府不缺錢,可謂本地乃至國際共識。早前財政司司長陳茂波在網誌指出,受惠於物業及股票市場暢旺,本年度地價和印花稅收入將超出預期,預計盈餘相當高。截至2017年12月31日,政府擁有10,738億元財政儲備,相當26個月政府開支。究竟政府預留多少儲備才足夠?根據國際貨幣基金組織研究,要避免收支大幅波動,本港財政儲備至少要維持在本地生產總值(GDP)三成或以上。2016年香港GDP約2.5萬億元,按此「國際標準」,只需預留7,500億元便足夠。智庫香港黃金五十創辦人林奮強更認為,根據過往經驗,香港最高峰時期只出現相等於九個月政府支出的赤字,因此預留九個月開支,即大約3,700億元便足夠。  

量入為出源於《基本法》第107條。該條文規範公共財政紀律,指出「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應」。然而,《基本法》並未為量入為出畫上死線。究竟花多少錢、錢如何花才算審慎理財?《基本法》也沒有規定。不過,回歸以來歷任財爺多奉源自港英政府40年前的「20%準則」為金科玉律。掌管過特區財政的前特首曾蔭權在最後一份《施政報告》指出:香港應該維持公共開支不超過本地生產總值的20%。

這項「財政紀律」出現的社會背景是社福開支大增,制訂指標旨在防止財政失控,但也衍生為求「達標」而削減民生撥款的負面效果;它同時束縛了官員的思維,使他們不敢放手作長遠規劃,解決社會深層問題。當年提出這項標準的財政司夏鼎基,後來又在預算案中宣布放棄它。林奮強與中大全球政經碩士課程客席講師黃元山,均不認為與GDP捆綁是制訂公共開支標準的理想做法。黃元山直言這令政府「綁手綁腳」。他解釋,政府開支增幅大過GDP增長,看起來是壞事,但與此同時,政府庫房收入增長也大過開支增長,「很多時候政府跟你說開支大過GDP增長,好像是個危機,事實上政府年年有那麼多盈餘,卻是常識……我比較認同開支增長與收入增長掛鈎,這樣一來,你將有更大空間做事。」

「家嫂」心態阻礙政府理財

對於政府擁有大量財政資源卻「備而不用」,不少學者指是官僚習氣作怪。香港城市大學經濟及金融系客座助理教授曾國平於《如何向香港巨額身家打主意?》一文分析,一旦官員理財出現問題,將會影響仕途,因此他們盡可能降低風險,「積累愈多的資產,更可能是量度政績的一個標準。」反映官員有保守理財的誘因。

林奮強用「家嫂」形容這種心態,批評政府只懂替市民「省着荷包」,投放資源時畏首畏尾。「這是審慎理財嗎?是錯誤經濟思維!愚蠢!」他認為,官員「家嫂」心態一日不變,香港不可能展翅高飛。不過,受訪學者均對政府改變管治思維不感樂觀,中大工商管理學院高級講師李兆波說,一些決策局長即使有新思維,但也同時抱怨「難以推郁下面那班公務員……我覺得這個文化不太理想。」

冠域商業及經濟研究中心主任關焯照警告,「政務官集團什麼都不做,但到爆煲的時候一定很大鑊」。他以近日鬧得沸沸揚揚的粉嶺高爾夫球場用途爭議為例,指出政府應對方式正正反映了「不做不錯、得罪市民好過得罪權貴」的心態。他慨嘆,「一個好的政府應是先知先覺,而不是不知不覺。」

李兆波:「有物業的人一定有錢,無物業的則好慘,社會好兩極,貧富懸殊就這樣形成。」(高仲明攝)

善用財政盈餘 解決貧富懸殊

統計處去年公佈堅尼系數,2016年最新數字為0.539,比2011年的0.537上升0.002,創45年新高。即使扣除稅及政府福利後,堅尼系數為0.473,仍高於聯合國訂立的分配不公警戒線(0.4),比五年前僅下跌0.002,反映扶貧的成效有限。若以資產計算作為衡量標準,貧富不均將更嚴重。根據瑞信研究院(Credit Suisse Research Institute)11月公佈的2017年度《全球財富報告》(Global Wealth Report2017),以財富計算,香港的堅尼系數為0.851,是發達經濟體中排名第二,僅次於美國的0.861。

「有物業的人是贏家,無物業的人就好慘,大多數沒有錢,好兩極,貧富懸殊就這樣形成。」李兆波慨嘆,現時香港稅制並不公平,向有物業的人傾斜,「擁有100間物業與擁有1個物業的稅率是一樣的。」

翻查統計處數據,由2011年至2016年間,除稅後住戶收入由0.521升至升至0.524,上升0.003,比除稅前的堅尼系數上升的0.002為高,反映近年來,除稅後的收入分佈有惡化的跡象。李兆波認為,如要讓稅務達至財富再分配功能,應該引入累進物業稅及累進差餉,讓有能力人士負擔更高的稅項。

過往財政預算案中,派糖措施亦被批側重中產,忽略基層需要,有違分配正義的原則。以去年財政預算案為例,政府差餉、薪俸稅及利得稅寬免支出合共292億元,而綜緩、高齡津貼、長生活津貼或傷殘津貼「出雙糧」,以及低收入在職家庭津貼及鼓勵就業交通津貼只有36億元,兩者開支相差超過7倍,明顯是「厚中產、薄基層」。

大眾關注財爺如何在新預算案推利民措施。黃元山建議可以透過發展社區經濟、共享經濟等層面入手,例如設立墟市,讓基層市民自力更生。「(就好像)在社區內有主婦煮飯後,透過平台賣給別人,會隨時誤墮法網,因為(售賣食物)要拎牌。政府在這方面可否想想?」他認為政府應在相關範疇的法例上拆牆鬆綁。

上文節錄自第100期《香港01》周報(2018年2月26日)《破除派錢迷思 真正還富於民 理財新哲學需變美好新景》。

預算案前瞻相關文章:

瀏覽更多周報文章︰【01周報專頁】

敬請留意2月26日(星期一)出版的第100期《香港01》周報,各大書報攤及便利店有售。你亦可按此訂閱周報,閱讀更多深度報道。