【政策分析】林鄭倡有條件填海 「傳聞」只為一幢ifc?

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為期5個月的「土地大辯論」現已進行逾半,特首林鄭月娥、財政司司長陳茂波等都先後表示在維港以外填海,是無可避免的,引來社會廣泛關注。事實上,政府早在幾年前的研究報告已明示要在維港以外近岸填海。

政府只能選擇有條件填海,維港內「寸步難行」,主要因受制於《保護海港條例》,故未來填海規劃,唯有放在維港以外地方。

提起《保護海港條例》,相信不少人第一眼都會覺得,維港是本港的珍貴海港資源,條例自然是為環境著想,但其實遠遠不止於此,背後其實牽涉政府、民間和商界之間的長久角力。

當年政府有意擴大中環和灣仔的填海區,引起民間、環保團體的強烈不滿。但由於主要反對團體「保護海港協會」主要成員的背景引起頗大質疑,後來更有說法指維港填海建樓,會破壞國際金融中心(ifc)二期等甲級寫字樓的維港景觀,連商界都加入反對行列。所以今日香港社會討論填海問題,昔日的疑似反方,隨時變政府最大支持者。

環境局前副局長陸恭蕙,回歸前在立法局以私人草案形式提出《保護海港條例》,對日後影響深遠。(資料圖片)

維港填海爭議多年 回歸前《保護海港條例》通過

港英政府自1982年起已著手啟動多個顧問研究,探查進一步於維港填海的可行性,1990年前後選定中環灣仔一帶。翻查當時立法局會議紀錄,政府官員多次引述研究報告指出,填海計劃不會對環境造成重大影響。

不過自90年代中期起,社會對維港填海疑慮愈來愈大。民間陸續有聲音指出,繼續在維港填海會嚴重破壞這個天然良港的環境,甚至會「填平維港」,再填下去以後不用再過海云云。其中律師徐嘉慎、時任立法局議員陸恭蕙等人,於1995年成立保護海港協會,他們發起簽名行動,阻止維港填海,獲得約17萬人支持。

在這個大背景下,陸恭蕙於1996年在立法局以私人草案形式提出《保護海港條例》,最後於1997年臨回歸前通過。條例內容其實很簡單,只有短短幾項,而且說法本身也頗為抽象:

不准在海港內進行填海工程的推定

(1) 海港須作為香港人的特別公有資產和天然財產而受到保護和保存,而為此目的,現設定一個不准許進行海港填海工程的推定。

(2) 所有公職人員和公共機構在行使任何歸屬他們的權力時,須顧及第(1)款所述的原則以作為指引。

不過正正是這幾句條文,以致往後政府的填海工程舉步維艱。

終審法院於2004年裁定,維港填海須涉及「凌駕性的公眾需要」。(資料圖片/黃偉民攝)

政府維港填海屢碰壁 終審法院明令要有「凌駕性的公眾需要」

回歸後,政府有意繼續在中環灣仔一帶的填海工程。1998年,政府刊憲宣布在中環填海38公頃,引起巨大爭議。該年7月,時任規劃環境地政局局長梁寶榮在立法會會議中提到,中區交通擠塞問題有需要改善;政府亦預期在未來數十年,香港對商廈的需求會持續攀升,所以進一步拓展中環的商業中心區有其必要。梁寶榮又提到,相關填海分區計劃大綱草圖已經過十多年研究和改進,政府會確保不會對海港產生任何不可接受的環境影響。

不過,以上計劃仍受到極大阻力,未得到立法會支持,政府後來單方面修改計劃,獲得城規會通過。於是保護海港協會在2003年,先後就灣仔北填海工程和中環第三期填海工程入稟高等法院尋求司法覆核,認為城規會違反《保護海港條例》。

經過近一年的訴訟程序,終審法院於2004年1月頒下判詞,拒絕城規會就灣仔北填海工程的上訴,明令維港填海工程需涉及「凌駕性的公眾需要」。所謂凌駕性,即有當前的迫切需要、工程無其他合理解決方法、建議的填海範圍亦必須是最小的,另要考慮對經濟、環境和社會造成的影響。

然而,同年3月,高等法院放行中環填海第三期工程,當時林鄭月娥任職房屋及規劃地政局常任秘書長,她表示社會已付出代價,希望保護海港協會不要再上訴阻延工程。不過雙方其後又就許可的填海範圍相持不下,又拖延幾年。

當日維港填海遇巨大法律爭議,被指和國金二期有關。(資料圖片/郭倩雯攝)

徐嘉慎背景受質疑 商界憂影響商廈租金

當時徐嘉慎一直是反維港填海訴訟的牽頭人物,他多次出席公開活動批評政府填海計劃,被部分媒體稱為「維港英雄」。然而,社會上不少人對徐嘉慎的背景有所質疑,因為他曾與某大地產商的關係相當密切,並承造不少樓契工作;其二,當時多個地產商都提交反對書質疑填海計劃,認為填海面積過大,擬建的綜合發展區、酒店及消閒及娛樂綜合大樓等發展密度也過高,這種姿態以當年來說,其實並不常見。

最令人難忘的,是立法會地產及建造界議員石禮謙,竟罕有地現身集會,聲援保護海港協會。

當年針對這場反對填海行動的最為流行說法,是國際金融中心二期於2003年剛落成,大樓業權由數個地產商以及地鐵公司等持有。由於該地點面向維港坐擁無敵海景,吸引大量外資大公司租用,如瑞銀等,如再在中環近岸填海建新發展區,新的大廈將會遮擋海景,勢必影響物業價值。

即使不建樓阻檔海景,大規模填海也會收窄海港範圍,間接影響維港景觀。附近的其他甲級商廈,也會受到影響。

當時香港經濟還未從亞洲金融風暴之中復甦,商廈租金仍在下滑。如果再有任何破壞海景的措施,租金下滑情況勢必嚴重,所以商界務必要阻止填海計劃。

現時政府主張推動「5+1」填海項目,包括東大嶼都會人工島(圖)。(資料圖片)

填海工作停滯十多年 政府顧問報告定調維港以外

總之在前述的法律限制下,政府往後的填海工作受到制肘。2000至2015年間本港填海造地規劃只有690公頃,平均每年約40多公頃,比1985至2000年銳減近八成。政府亦須叫停部分當時正在規劃的建設項目重新研究審視,例如啟德發展項目,規劃署就要承諾在「不填海」的前提下進行;整個中環灣仔繞道工程亦由原定最早2010年完工,變成到今日都未完成。

政府其後的填海方向亦有很大轉變。2010年,時任特首曾蔭權在施政報告中重提填海,而政府2011年至2014年所做的《優化土地供應策略:維港以外填海及發展岩洞》研究報告,已直接將建議的填海位置定調於維港以外的「5+1」選址,即龍鼓灘、小蠔灣、欣澳、馬料水、青衣西南,另加中部水域人工島。以至於今年初動工的東涌新市鎮擴展填海計劃,和現時進行的土地諮詢,都不再觸及維港填海問題。

特首林鄭月娥最近重提填海,引起關注。(梁鵬威攝)

政府、商界大力加持 維港以外填海似勢在必行

因此社會今日討論填海與否,除了需要理解基本的環境影響、規劃、土地用途等問題外,更加需要理解背後牽涉的持分者有何考慮。基於維港地域的特殊性,當日中環灣仔的填海計劃遭到發展商的強烈反對,連同民間團體的聲音,最終拉倒了部分填海計劃,政府甚至在法理層面也失守。

但政府現時所推動的維港以外填海選址,至今仍未見地產界人士有強烈反對意見。甚至可以見到,有許多商界人士大力支持,例如中華出入口商會會長張學修、九倉集團主席吳天海,近期都先後放話表明支持填海發展。連同政府官員近期的姿態,維港以外填海,似乎已是勢在必行。



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