【政策分析】金管局管銀行不管財仔 原來政府從無打算遏止濫貸?

撰文:林劍
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港人過度借貸問題備受關注。本欄曾提到,財務公司(財仔)發牌制度寬鬆、誤導宣傳、濫批濫借情況屢屢出現。以上現象都在指向一個核心問題:財務公司放貸不歸金融管理局管轄,整個監管責任無人「認頭」。
對於這個近乎「無王管」的狀況,根本政府一直知情,立法會議員亦已多次提出。不過政府的立場卻是,金管局角色僅限於保護銀行體系穩定,民間的債務問題,並不在其管轄範圍,「人肉mp3」過後,問題照舊甚至不斷惡化。

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金管局把關銀行借貸 遠較《放債人條例》嚴格

如前文所述,《放債人條例》於1980年制訂之初,主要為打擊高利貸、黑社會、暴力追數等,主要規限利率和發牌,屬治安問題,由警方執行,重點不在監管過度借貸行為。警方頂多只能勸諭市民借貸時量力而為,維持市民財務健康始終不是警方主要職務。

同樣是放貸,銀行卻受《銀行業條例》規管,歸金融管理專員(即金管局總裁)管理。《銀行業條例》相對之下嚴格得多,條例賦予金管局大量權責,例如確保銀行機構審慎經營其業務。對於放款借貸,條例對借貸的額度、對象、形式、如何使用中介等等,都有明確限制。

民建聯立法會議員葛珮帆對《香港01》記者表示,《放債人條例》受本身歷史背景所限,監管並不完善,但如果由警方成立新機構管理財仔,其一這不像是警方的職責,其二又顯得架床疊屋。因此,由金管局規管財務公司,是較合理的做法,民建聯認為政府可以研究。

民建聯早前發表調查結果,表示政府可研究財務公司歸金管局管。(資料圖片/鄧穎琳攝)

政府解釋:金管局只管銀行體系

事實上,金管局規管財務公司的問題,每隔一段時間就會被拋上立法會,不論泛民建制都有提過,但政府答案大同小異,仿如人肉mp3,大體就是金管局的職責只在管理銀行體系及確保金融穩定,並非針對放債人,因此相關建議並無足夠理據支持云云。

財經事務及庫務局前局長陳家強去年2月出席立法會會議,進一步解釋政府理據。他表示,金管局主要職能是監管銀行,監管放債業務的措施,都是從銀行體系的穩定性出發。至於市面上放債人所提供的物業抵押貸款總額,相比本港銀行業總體未償還住宅按揭貸款餘額不足百分之一。而本港銀行向參與貸款業務的放債人提供融資的總額,亦只佔本港銀行體系總貸款額不足百分之一。由於總量不多,這些放債人即使債務違約,對銀行體系產生的潛在風險亦有限,不會對金融穩定構成問題。

以上答案的潛台詞,就是政府並無打算刻意監管放債業務,遏止財仔濫貸,金管局之所以有規管銀行借貸,只是為了保護銀行體系,政府只會管影響到銀行的部分。

金管局對銀行借貸有較嚴格把關。(資料圖片)

財仔與金融體系有關 金管局並非毫無責任

其實政府的解釋也不能說全錯。翻查金管局網站,該局4大主要職能是保持港元匯價穩定、促進銀行體系的安全及穩定、保持香港的國際金融中心地位及管理外匯基金。民間借貸不是金管局關注重點。

不過問題在於,財務公司在邏輯上也算是金融體系的一部分。根據陳家強在同一個會議上的說法,放債人的作用是為未能在銀行體系取得貸款的人「提供另一個貸款來源」,因此他們「在成熟的金融市場可以發揮一定功能」。

所以財仔的存在,本身就是為補足銀行體系的某些局限。即使民間借貸實際數額比例不多,亦未必會引發系統性的金融風險,金管局也不是零責任,兩者無法百分百切割。

陳家強過往回應立法會議員提問,一再重申並無需要由金管局規管財仔。(資料圖片/鍾偉德攝)

學者:金管局管理並非必要 但問題必須處理

中大劉佐德全球經濟及金融研究所常務所長莊太量表示,如果單從金融角度,銀行要接受公眾存款,一旦債務違約會牽涉極大的公眾利益,但財務公司則要自行承擔風險,所以如果財仔的主要「水喉」並非銀行,金管局接手管理亦不是必要。印象中,其他國家由央行或相對應機構直接管轄民間借貸的例子也不常見。

不過他認為,政府應該先認清過度借貸現象背後的問題,因為即使民間借貸和金融體系關連有限,但如果私人貸款泛濫,確實會誘發許多社會問題,未必單純是治安問題,因此放手不管並非好方法。莊太量建議,政府應先嘗試逐步收緊私人信貸批核條件,在入息證明方面盡量貼近銀行的要求。尤其如果貸款性質涉及買樓,更加不能欠缺監管。

莊太量表示,金管局管理民間借貸並非必要,但不應對現有問題放手不管。(陳嘉元攝)

市民過度借貸 政府豈能「事不關己」?

因此,如何遏止財仔濫貸,根本上是政府整體思維問題。《放債人條例》管理的是涉及放債的犯罪問題,但經近40年演變,私人貸款已過度發展,衍生大量新的社會問題,現實上已明顯超越幾十年前的治安範疇,既然有新問題,本應有新的方法應對,而不是抱殘守缺,死守多年不變的《放債人條例》。

政府想從放債人身上得到「市場彈性」,彌補金融體系的不足,但又不願正視現有問題,承擔背後的監管責任,屢屢用「金管局角色」做擋箭牌,只做一些隔靴搔癢的工作,以至到今日都拿不出有效方法遏止過度借貸。

金融管理問題固然相當複雜,財仔是否應該納入金管局規管、如果不納入又應該用什麼形式管,社會可以繼續討論,但卸膊、撒手不管顯然不是應有做法,政府如果不想市民債務問題繼續惡化,有需要從根本調整這種「事不關己」的態度。

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