【韓國直擊】政府總部遷世宗 2萬公務員開荒新都 港府可參照?

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特首林鄭月娥在施政報告發表「明日大嶼」計劃,在海中心建造人工島,容納70至110萬人口,引起極大爭議。各界除了關注保育及公共財政負擔,亦擔心人工島變成「孤島」,缺乏就業及社區配套。

韓國近年亦發展新行政首都世宗市,更將大部份政府部門和公務員遷往該地,率先做「開荒牛」。世宗市的規劃方式到底是否可行,香港政府又能否借鏡?

記者:鄭嘉如 攝影:鄧穎韜 韓國直擊

一進入韓國世宗市,便見不少簇新的住宅大廈。(鄧穎韜攝)

從首爾出發到世宗特別自治市(簡稱世宗市),要差不多兩小時車程。這個市鎮2007年起建造,2012年開始有公務員隨政府部門「入伙」。記者駕車沿高速公路入城,一幢幢住宅大廈隨即映入眼簾,大廈外牆「505」、「506」的數字,讓人聯想到香港的新型公屋。

灰白色調的外型,整潔得彷彿全幢空置。浦進入市區,寬廣的街道兩則,即見不少超市食肆,單車和汽車停泊在街道兩旁。

韓國新行政首都世宗市規劃成多中心都市,交通採環型設計:外環有公路包圍,內環為高速巴士專線。(鄧穎韜攝)

「這裏的租金比首爾便宜大約三分一。」大約一年前,30歲的玉尹堯翰搬入距離韓國首都約120公里的世宗市。「我想更自然、健康地生活。以前我根本沒有生活。」堯翰是個小生意的老闆。他對居住城市有極高要求:他曾經鉅細靡遺地研究過每個城市、區域、樓層、甚至樓齡的數據。首爾、濟洲島、大田廣域市等,他全都看不上眼,最後決定在世宗市落腳,租住一個387呎中層公屋單位。

對堯翰來說,公務員城市是吸引他在此紮根的原因之一:公務員收入好且穩定,他們的消費亦穩定,當地經濟因而會相對平穩。他認為,即使有金融風暴,世宗市也會很安穩。「在世宗,我什麼都有。」他自豪地說。世宗市一半面積規劃做綠化地,四處有公園、泳池、河畔,和單車徑,非常適合熱愛運動的堯翰。

韓國新政府總部現已搬遷至世宗市,大樓幼長婉曲,背靠山脈,喻意巨龍臥山。如在天台花園走完逾三公里全長,需一小時。(鄧穎韜攝)

負責韓國世宗市建設及規劃的李元宰說,新行政首都現有21萬居民,27%居民來自首爾地區,其中逾18,000人為公務員。(鄧穎韜攝)

世宗市的規劃理念,是首先以行政部門為新首都提供經濟活動,大批公務員作先頭部隊,再配以其他土地優惠政策,吸引私人企業和工業加入。帶領世宗市發展及規劃的行政中心複合都市建設廳廳長李元宰指,現時約六成建設完工,42個政府部門和15個公營研究機構已遷入,新市鎮內有21萬人居住,其中約一成為公務員。公務員可優先選購住宅,政府又推出大量生育福利,吸引年輕夫婦遷入。至2030年,新行政首有望達至50萬人口,大小與香港屯門相若。

李元宰說,政府遷入後,預料企業會跟隨政府中心在世宗市紮根,又說希望世宗成為韓國的矽谷。新首都又標榜減碳、智能,以太陽能板鋪設單車徑上蓋、又有自動垃圾桶和地下管道收集垃圾。

韓國世宗市住宅之間有不少康樂設施,方便市民享用。(鄧穎韜攝)

韓國學者:要造新城 必須搬入行政、立法機構

過往,由於韓國發展過度集中首爾,令全國現時5,000萬人口中,有一半都聚居首都圈。為鼓勵更均衡發展,韓國政府希望遷都至國土中部地區,卻於2004年被法院判作違憲。但當時政府未有放棄,改為遷行政首都,繞過憲法限制。

高麗大學公共行政學者金相奉指出,韓國政府自1960年代,早以不同政策試圖分散首爾發展,但通通失敗。「西方城市一般凝聚在該國的經濟和交通核心,但在東亞地區,城市一般在政治中心四周形成。」他認為,對韓國而言,只有將國家的行政以及立法機構搬離,才可在首爾以外的地方形成新的大城市。

反觀香港,東涌、天水圍、將軍澳等新市鎮,區內缺乏經濟活動,未能提供足夠就業機會。居民往往需要跨區工作,每日花大量時間在公路之上,降低生活質素。根據政府統計處2011年人口普查,以東涌為例,當中約有一半人口屬勞動人口(即 38,787人),但當中只有約9.4%在同區工作,較香港的平均數字17.6%為低 。「明日大嶼」計劃雖提及人工島將成為第三中心商業區,可創造47萬職位予70至110萬人口,但最終能否成事,市民只能拭目以待。

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遷行政機構示發展決心 香港或可參考?

世宗官方數據顯示,新市鎮人口有27%來自首爾,其餘人口則來自世宗鄰近地區。有年輕人即使不在世宗市工作,亦看好該地前景,決定在此置業。金奎怜在鄰近大田廣域市出生和工作,今年6月與女友以折合170萬港元按揭,在世宗市購入約645平方呎三房兩浴單位,準備今月底成婚。奎怜說,世宗市新淨整齊,適宜居住,而且「很多公務員已在此置業,我相信長遠來說,樓價必定會上升」。

世宗市內有不少新簇簇的住宅大廈。公營房屋外貌力不比私樓差,由國企興建和管理。私樓則由私人發展商投地建屋,與本港模式類似。(鄧穎韜攝)

中大地理及資源管理學系教授伍美琴指,香港當年進行討論啟德發展時,曾有人提議將政府總部搬至該處帶動發展,她自己日前出席電視節目時,亦曾笑指港府可考慮將總部搬往大嶼山:「既然要興建第三商業中心,咁咪叫晒啲官去囉。」她認為,韓國將政府搬到國家一個相對落後的地方去帶動發展,明顯是重大的政治決定,「好像一個政治宣言,讓國民看見國家有心帶動較落後的地區,並說『我們有心共赴』」。

伍美琴指,其他國家亦曾以遷都帶動城市發展,在本港並非不可能。(資料圖片)

對於世宗市的做法,她認為如有適當策略,在香港「都真係可以諗」。世界不少城市曾應用類似基建策略,例如倫敦曾將奧運場地設在較窮困的東區,日後有助帶動經濟滯後地區,「如果政府真的搬遷,可以順勢帶動發展。」她又說曾有建制政黨及智庫作出上述建議,但當時社會並未有認真看待。

世宗發展始於獨裁時代 原住民驚嘆發展快速 

回顧世宗市的發展軌迹,十多年前,它只是一個名為燕岐郡的小農村,只有約3,500原住民居住,之後從零開始,建成一個全人工規劃城市。「以前這裏有農田和山脈,現在都是高樓和住宅大廈。」林世鄙是少有見證世宗由農村發展成新市鎮的原住民:「我看不見往日的遺痕,一切都改變了。」世鄙和兒子琴官效住的兩房單位,有兩邊落地玻璃窗,是江邊最高的住宅大廈之一,一望腳下便是江邊夜景:南邊是連接舊城區的過江大穚,西邊仍是一片空地。

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世鄙拿出舊照片,說舊時祖屋就在旁邊空地之上,現在該處會建歷史紀念館。她小時候跟父母在江北一片小農地上放牛耕作,沒想過年近五十時,會跟廿多歲的兒子,在同一地方的大廈內居住。「數十年前,我少時聽傳聞說過會遷都至此,但我沒當真。別人說,這裏沒有天災,風水好,是建都的好地方。」

世鄙提及的都市傳說,並非空穴來風。現時的遷都議案,2002年由時任總統盧武鉉提出,但其實早於1970年獨裁時代,當時總統朴正熙已開始秘密研究遷都世宗的規劃。曾研究當年秘密規劃藍圖的首爾崇實大學建築系教授金廷仁形容,韓國當時的領導班子,對建新市鎮有着近乎宗教式的狂熱,國內同時進行多項超級工程。朴正熙政權曾邀請著名日本建築師黒川紀章,為世宗進行總體規劃,但從無向民眾公布計劃,更遑論諮詢。1979年,朴正熙被謀殺引發光州事件,韓國變天,遷都計劃因而被擱置。

金廷仁批評世宗市沿用的總綱規劃模式不能體貼民情,十分落後。(鄧穎韜攝)

建設公平社會 應先於構思規劃

金廷仁批評,韓國政府自1970年代至今日,仍沿用20世紀初流行,由上而下的總綱規劃(Master Plan)概念,但在歐洲早已證明是失敗:「總綱規劃強調總綱規劃師的角色,彷彿有一雙『神之手』,可從高空角度繪畫出一切事物」,但這種做法的弊處是難以體貼民生所需。提及香港的新市鎮發展,金廷仁認為現時各地的新市鎮,其實是政府及發展商製成,再銷售予市民的一座座成品。過程缺乏草根參與,和自然有機的城市發展力量,城市最終會變得單調。他認為政府應提供的是平台,而非建設成品。

金廷仁認為新市鎮對解決首爾過度集中、減低首爾城市密度的問題幫助不大。他又提醒若香港人認為現有都市已飽和, 那更應該完全改變思考社會前途的模式:「構思規劃和建築這種硬件之前,應先思考如何建設更公平的社會。」

每個工作日六時半左右,大批停泊在政府部門前的旅遊巴,會接送公務員回首爾,或附近城市。(鄧穎韜攝)



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