【政策分析】國泰收購香港快運涉壟斷? 競委會未必管得到

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國泰航空昨日(27日)宣布斥資49.3億元收購本地廉航香港快運。若交易完成,快運將成國泰全資附屬公司,有市場人士關注會否形成壟斷,損害消費者權益。國泰交易文件亦提到,交易需要「有關的競爭管理當局授予所需的許可」。

現時本港的競爭管理當局,正是競爭事務委員會(競委會),但競委會向來被指為「冇牙老虎」,例如《競爭條例》對合併行為的規管範圍非常奇怪,只管得了電訊行業,其他行業併購行為卻管不了。所以是次國泰與快運的交易,相信難從本地法例層面介入。

事緣當年立法過程,相關委員會對監管併購行為極有保留,政府亦在商界壓力之下不敢再進一步,令條例變得「半桶水」。所以就算公眾質疑某些併購行為或致壟斷,也「得個望字」。

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併購屬損害競爭主要形式 香港只管電訊業

大型企業之間的併購,往往惹來壟斷市場、反競爭行為的指控,因併購者可利用市場壟斷地位操控價格或資訊,所謂「協同效應」大都只有利企業而非消費者。不少國家的競爭(反壟斷)法例,對併購行為都有嚴格限制,例如潛在加價風險、妨礙競爭者進入市場、扼殺創新等都是「死罪」。在歐美國家,個別情節嚴重的案件,併購者可能面臨巨額罰款甚至強制「分手」。

今次國泰收購快運,外界最關心會否形成航空市場的壟斷。因國泰現時擁有港龍航空,連同快運,在香港機場客座量的市場份額將超過50%。據投資銀行麥格理引述的業內調查數字,現時香港往日本的航班,國泰佔比最高(40%),其次是香港快運(21%)。市民難免關心日後欠缺競爭,整體機票價格會否被推高。

可是本港《競爭條例》的合併守則,只適用於《電訊條例》下「傳送者牌照」持有人的合併,所以就算國泰收購行動或形成壟斷,競委會亦無足夠法律基礎阻止交易。有意見認為條例內的「第二行為守則」,例如涉以本傷人、捆綁銷售等,也可防止企業利用市場權勢損害競爭,不過這都是企業合併後出現問題才管到,但以競委會的往績,管不了大企業大財團,頂多只管得了一些小規模的圍標行為。

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立法過程早已摒除併購行為

造成這個奇怪現象,要從《競爭條例》的起草說起。於2006年,當年競爭政策檢討委員會發表報告,建議訂立跨行業競爭法。不過報告指香港市場規模較小,大型合併收購活動在香港較罕見,所以建議可把這「放在較次要位置」。時任委員會成員、消委會主席陳家強認為,予政府權力規管企業合併做法危險,窒礙市場運作。當時亦有多個商會,包括大財團對競爭法表達不滿,尤其強烈反對監管併購。

政府在2008年5月諮詢公眾,同年底結果出爐,政府認為「並非絕大多數意見支持規管合併」,而競爭檢討委員會亦認為競爭法應著重「反競爭行為」,而非針對「市場結構」,這亦成為政府往後政策方向。

最後在2010年7月交上立法會首讀的《競爭條例草案》,對合併行為的管制僅限電訊業。須知道,當時通訊事務管理局早已對電訊業的併購有規管,故草案的唯一分別,只是將電訊業併購的管豁權,改為由通訊局及競委會共同執行,簡單來說只是新瓶舊酒而已。

競委會主席胡紅玉,曾多次大呻委員會經費不足。(資料圖片)

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法案「和稀泥」 向商界大讓步

審議過程中,有議員質疑為何不監管其他行業合併行為。不過當時商界議員對草案的態度相當堅決,不接受擴大併購監管之餘,反提更多要求。政府亦為求草案通過不斷讓步,2011年10月提的修訂方案對商界要求幾乎照單全收,包括取消獨立私人訴訟、將罰款上限降至本地營業額一成,列明電訊業以外合併活動不受規管等。

《競爭條例》在2012年7月獲通過,但內容已「甩皮甩骨」,不但沒有妥善處理併購,取消獨立私人訴訟後,亦意味只要競委會不行動,一般市民無法主動挑戰涉反競爭的企業。競委會亦被指經費不足,至今僅3宗個案入稟競爭事務審裁處,法例淪為無牙老虎,近乎「得個擺字」。

競委會調查權亦限制多多,例如委員會前年發表車用燃油競爭報告,表明委員會權力不足,如調查是市場研究而未到執法調查階段,無權強制企業交出資料,影響調查可信度。

本港燃油價格一向被指貴絕全球,但競委會受限權力,查不出什麼結果。(資料圖片)

立場不進反退 「檢討」無望

故此,政府處理《競爭條例》,從一開始就不想處理市場結構壟斷問題,而在商界壓力之下,更大幅削弱條例力度。假使國泰今次收購行動形成壟斷,現行條例亦無法處理。

回想2010年7月,時任商務及經濟發展局局長劉吳惠蘭動議二讀辯論《競爭條例草案》時,曾表示待條例實施數年,檢討成效時,再一併研究是否擴大管制合併活動。但事實擺在眼前,政府立場不進反退,即使日後真的全面檢討條例成效,以政府對待商界的和稀泥態度,還有甚麼可以期望?



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