【01周報社論】港鐵醜聞不斷 再證私有化非萬應靈丹

撰文:香港01
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港鐵近日醜聞不斷,再次暴露政府對公共事業與服務的社會角色認識不足,同時突顯私有化公共服務既無助改善官僚主義的弊端,私營企業管治亦會衍生官僚主義,也誤導市民以為私有化必然提升公營企業的社會效益。結果,這些不倫不類的經營模式只會集合了私營和公營企業各種流弊,造成更大的社會禍害。

論及私有化迷思,港鐵以外,領展的問題更為嚴峻。有人認為把兩間巨企重新「公有化」可以撥亂反正。然而,回購「賣斷」的領展並不符合經濟與公共財政管理效益,應尋求更佳的彌補方案。至於政府仍為大股東的港鐵,市民很有必要思考將其少量股份回購,重整其經營結構,檢討如何更好實踐作為政府全資擁有公營事業的經濟與社會意義。最為關鍵的是,政府須全面檢討「外判」模式,反思管治職責及平衡社會利益,別再將「自由經濟」和「私有化」作為社會治理的根本原則,以為私有化就是各種社會和經濟問題的萬應靈丹。

港鐵近年的表現乏善足陳,票價居高不下及不斷爆出班次延誤及工程醜聞,一再敲響管理警號。5月底以來,港鐵沙中線工程接連爆出醜聞,紅磡站部分鋼筋疑被非法剪短、土瓜灣站外牆鋼筋被削薄、會展站懷疑未按程序挖掘趕工,在在突顯管理層根本沒有汲取教訓,更讓人懷疑管理層究竟是否意識到港鐵的公共服務性質與本位。

如果這依然是政府主導的企業,估計持偏見的市場論者又會重提這是「國企」的弊端,甚至會以提高管理與經營效率為由,建議將港鐵徹底私有化。其實,公營或私營企業都會發生各種問題,簡單地將其歸咎於企業屬性,只是一葉障目。相對於私有化,直面公營機構的管理與經營問題,往往是更佳的解決方法。

(資料圖片/黃永俊攝)

以港鐵為例,其提供的是公共服務,必須顧及社會根本利益,但港鐵上市後卻須面對利潤主導的營運原則,兩者構成難以調和的結構張力。管理層一旦只知尋求利潤最大化,無法掌握企業式經營公共服務與其社會效益的意義,就很容易進退失據,甚或犧牲社會利益。結果,私有化不但解決不了問題,反而會造成比官僚主義更大的禍害。

這種不公不私的企業,更會利用結構矛盾擴大資本利益。鐵路網絡在香港市民的生活和經濟規劃中佔主導地位,大量社會資源向港鐵傾斜,只為確保港鐵安全高效,符合社會對公共服務的基本要求。然而,港鐵在要求資源時,將自己當作公共服務機構;但在制定票價時,卻強調上市公司的身份。買港鐵股票的人都明白,這不過是管理層利用政府官員的慵懶而「食兩家茶禮」。定票價如是,鐵路加上蓋物業的發展模式也如是。

私有化如推卸責任 領展害民殷鑒不遠

說到私有化的弊端,領展是其中的「佼佼者」。一般人認為商場是典型私營領域,根本不應該由政府擁有和經營。這種說法其實千瘡百孔。就好像住房一樣,它既可以是私人發展商主導的私有財產,卻又絕對符合作為公共服務的所有條件,因此住房發展與經營可以同時是公營事業與私人產業,商場屬於同樣情況。

(資料圖片/盧翊銘攝)

一般商場確實由私人經營較為合理,但當某些商場成為基層居民日常生活支柱時,其性質就會發生變化。當年的政府商場事實上扮演着補貼居民基本生活開支的角色,與私營商場互補不足,完整服務市民的綜合需要。就好像住房,如果市民缺乏能力,政府住房可以提供補救;但如果市民希望獲得更佳生活環境,私人市場對其完全開放,只要他負擔得起。

期望商場的股東或地產商照顧社會需要,簡直是緣木求魚,是對自由經濟學的無知,當年首任領匯(領展前身)主席鄭明訓就屬於這種類型。他曾經強調領匯上市後仍將承擔社會責任,不會罔顧小商戶生計。結果,打着自由市場旗號的對沖基金根本不屑與這些「無知者」溝通,直接迫使管理層面對股東逐利的現實。

更愚蠢的是,政府不但沒有適當汲取教訓,更在梁振英任內放寬房託基金投資限制,令領展得以積極拆售商場套現,加快了將資本利益最大化的過程。原為守護基層民生利益的房委會商場,最後淪為金融炒家「生金蛋的鵝」,完全無視領展商場的本質,更遑論什麼社會公共服務的原意。

鼓勵私營企業發展是政府的職責,資本逐利無可厚非,但將公共服務視作私營企業的資本增值工具並不屬於鼓勵範圍,可惜香港的官員連這一點都缺乏認識。今日再提領展,是覆轍在前、其鑒未遠,希望政府汲取教訓,不要再迷思「自由市場」;私有化的念頭若是出於某些巨大困難,就應該設法解決,而不是借「交付自由市場」而逃避服務及監管責任。

(資料圖片/陳焯煇攝)

可以說,收拾港鐵與領展這兩個爛攤子,是政府職責所在。林鄭月娥上任前,曾經將港鐵、領展及強積金對沖,比喻成管治的三座大山。取消強積金對沖雖然依然拉鋸,政府不斷受制於商界的無理要求,但已漸見眉目,勞顧會更在上周三(13日)達成初步共識。至於領展和港鐵,《香港01》早已多番申述,政府應該思考兩者不同股權現狀,作針對性部署。

領匯在2005年以房地產投資信託基金形式上市後,基本上與政府已經兩不相關。社會一直有回購領展的聲音,但動用財政儲備回購已經完全私有化的領展,顯然不恰當,而且缺乏經濟效益。但這不代表政府只能如林鄭所說「束手無策」。我們建議,只要改革城規思維,透過系統設置市政街市及靈活布置臨時墟市,發揮政府及民間力量,根據公共服務原則,「反攻」、「圍堵」領展,可為基層市民改善不合理的生活環境。

反觀,政府是港鐵的單一大股東,要回購港鐵既在財務上可行,完全符合經濟效益,更可以保證和提升公共服務品質,兼容公營和私營企業管理的優勢。截至5月31日,港府持有75.17%港鐵股份,要全面收購市場流通股份,須動用約650億元。數目雖然不少,但相對於這種做法所產生的社會效益,卻是合理的方法。在港府未來的規劃中,鐵路網絡仍然是交通發展的主幹,全資擁有港鐵,既可以在定價時平衡市民生活需要和經濟效益,更可以有效發揮港鐵在香港整體產業轉型和資源調整的效能。

(資料圖片/林若勤攝)

重在如何去官僚化 非盲目迷信私有化

不論是港鐵還是領展的私有化,都說明把民生相關的公有資產交託金融資本市場、以純牟利原則經營,既不可行,更無道理。公營企業一旦上市,甚或完全私有化,其經營目的或存在意義,就已經發生質變,無法滿足社會需求,變為以股東利益優先。當股東與社會利益相左時,管理層通常犧牲市民利益。

制定收拾港鐵與領展殘局方案的同時,政府必須檢討及革新管治思維。政府迷信私有化,認為可提高服務成本效益及執行效率。這種假設本身就是問題的根源。私有化可能更好保證企業的效益導向,但任何企業化經營,不論是私營或公營,都必須是效益導向,以往的公營事業過度官僚化,因此與效益導向背道而馳。政府要做的是,如何令公營企業去官僚化,更好地平衡社會利益和經濟效益,而不是盲目地私有化。私有化可以更有效保證經濟效益,卻無法做到兩者之間的平衡,兩種經營模式各有利弊。過去的問題是,政府盲目信任私有化,甚至全盤實行私有化,之後又沒有對公營服務如何達致社會效益很好地進行監管,以致私有化製造了不少社會問題。

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