【01周報社論】國安法賦權特區 港官員任重道遠

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全國人大常委會上周初步審議了《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法(草案)》(下稱《草案》),新華社上周六(6月20日)發布人大法工委主任沈春耀在會上就《草案》所作說明,用「六個明確」概括《草案》主要內容。香港社會對國安法立法充斥焦慮,如今條文原則明確化,即使立法內容比大多數人估計的更符合香港法制傳統,但偏見與對內地法治缺乏信心的事實,使種種疑慮無法短期內消除。中央治港團隊雷厲風行開展新局的同時,也該在接下來的各項工作中積極掌握香港民情,完善「聯絡」工作,化解香港社會對「一國兩制」是否延續的猜疑。對特區管治團隊而言,除了要承擔香港全面社會改革的艱巨任務,今後還要肩負維護國安的責任,可謂任重道遠。

《草案》的「六個明確」既表明中央對國家安全事務負有根本責任,特區則有在香港維護國安的憲制和主要責任,又明確指出中央此次立法會在《基本法》框架下保障港人應有權利,除特定情形外,特區將完全負責行使法例管轄權。在具體執行機制上,中央將在香港設立「國安公署」,收集分析國安情報資訊及監督、指導、協調、支持特區履行維護國安職責,特區則將自行成立由特首領導的「維護國家安全委員會」,中央將指派顧問支援委員會運作。

設立國安公署、國安顧問及執法保留「例外」等安排,都非香港社會所樂見。然而,仔細琢磨「六個明確」,不難看出它清晰展現中央近年不斷強調的「一國兩制」根本原則,即「一國」為根本,「兩制」為枝葉。《香港01》不厭其煩地指出,立足於此底線原則的「積極一國兩制」,是香港必須正視的新常態;如今中央在明確維護國安的責任歸屬下賦予香港管轄權,再度提醒我們認清香港所處的憲制秩序。

(資料圖片/中新社)

特區自主管轄 尊重兩制空間

自5月底兩會期間人大宣布「港區國安法」立法的決定後,經歷近一個月焦躁,大部份港人想必清楚感覺到立法已是米已成炊,不會因為外部壓力而改變。

有聲音指國安法立法後,香港會進入「一國一制」,這種觀點流於立場先行,不問具體內容,見到「國家安全」便下意識反對,對此我們絕不認同。與此同時,國安法具體內容如何、由誰主導執法,的確對香港高度自治有深遠影響。香港與內地實行不同的法律制度,法律界擔憂由內地代立國安法未能與香港的普通法制度相容,是可以理解的。

所幸的是,從「六個明確」中可看到,中央在「港區國安法」立法上確實有考慮到如何能在維護國家安全這個「一國」的主體與尊重香港法治特色這個「兩制」的差異之間作出合理平衡。執行國安法的絕大部份工作都委予香港自行處理,體現了對「兩制」的尊重。

國家安全屬於國家事權,在國際上都是由中央政府統一指揮和執行,即使像美國這種地方擁較大行政權的聯邦國家,國家安全法也屬聯邦法律。但香港基於歷史的獨特因素,在制定《基本法》時容許港人自行就國安問題立法,這本來屬於殊遇。可惜的是,《基本法》第23條明言香港必須立法保障國家安全,但香港社會卻在泛政治化的氛圍中一再蹉跎,回歸二十三年後的今天仍無法建立自行立法的政治共識,最終導致中央主動出手堵塞國安漏洞。

就「六個明確」所見,「港區國安法」仍爭取在最大程度上尊重港人自行管轄國安法律的精神。其中香港維護國家安全委員會(下稱「國安委」)就由特首和特區官員組成,中央只委派顧問,體現了國安決策由特區全權負責的原則。

(資料圖片/歐嘉樂攝)

強調法治自由 顧及港人憂慮

在執法方面,《草案》指出將由特區政府成立專門部門去處理,除特定情況外,特區對國安法所涉及的案件有管轄權,意味絕大部份案件的審理、判刑都由特區包辦。什麼是「特定情形」有待進一步釐清,但《草案》指出法案將詳細列明相關標準和程序。中央既明言自身有維護國家安全的根本責任,這種安排也就不讓人意外,顯然是為了萬一特區出現無法自行處理的情况時,讓中央有合法渠道介入。

總體而言,就已經公布的重點來看,在香港維護國家安全,由決策以至具體執行上都很大程度依靠特區自身,並未背離高度自治原則。以當下國際和本地局勢而言,與其說國安法是要實行「一國一制」,倒不如說是為了撥亂反正,防止「一國兩制」走向邪路,是在亂局中務實地為維繫香港「一國兩制」和社會穩定作出努力。

另一方面,《草案》強調會保障港人人權,回應了港人的重要關切。《草案》明確交代會保障人權及尊重法治原則,會保障《基本法》、《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利國際公約》所賦予港人包括言論、新聞、出版的自由,以及結社、集會、遊行、示威等的自由和權利,這都是港人長期關注的。一些港人擔心國安法會禁止港人批評中共,又或者禁止遊行抗議,實乃杞人憂天。《草案》顯示國安法並不會剝奪港人一直享有的自由。我們真誠希望雨過天晴之後,香港社會重現「和理非」公民社會的生機。

《草案》又提到,只有干犯明文規定的罪行才會被定處,沒有規定的將不會被定罪。判刑以「無罪假定」原則處理,亦保障被告及其他訴訟人可依法享有的辯護權和其他訴訟權利。從這點而言,也顯示出「港區國安法」尊重香港所適用的普通法傳統,並非只是一味強加於港人的法律,中央也適當地兼顧了港人的憂慮和香港與內地的不同,在維護「一國」的前提下,尊重和兼顧了內地和香港在法律制度、司法體系上的差異。

根據《草案》的設計,國安政策和相關法律執行的絕大部份工作都由港人自理。這固然是一個比較好的結果,但也意味着特首和港府將會在國家安全上扮演更重要的角色。《草案》中有很多部份直接列明權責,最關鍵的國安委除了要承擔維護國家安全的「主要責任」,更要「接受中央人民政府的監督和問責」。

(資料圖片/美聯社)

政府責任重大 必須重建信心

《草案》同時賦予了特首選派法官的權力。特首負責從裁判官、區域法院法官、高等法院原訟法庭法官、上訴法庭法官及終審法院法官中指定若干名法官負責處理國安法相關案件。據悉,這並非指特首在每一個案件指派法官,而是繼續由首席法官從特首挑選的法官中委派案件。如果最終是這樣安排,我們就有理由相信香港的司法獨立仍可得到有效保障。至於特區政府,尤其是特首,既然國家給出了「尚方寶劍」,如果仍然無法處理好國安局面,那實在難辭其咎;如果失職,絕對有被問責的可能。

坦白而言,《基本法》第23條立法拖延這麼多年,以致中央繞開香港立法會制訂「港區國安法」,本身就說明港府缺乏作為,是對港府的警醒。對於長期以來以各種理由拖延或阻撓23條立法的政治人物來說,這一次中央明言是履行「全面管治權」,是一直拒絕履行自身責任的議會應該謹記的教訓。

當然,政府不應忘記,「港區國安法」落地後並非一了百了,為23條立法的憲制責任仍須落實。也正如文首所言,像國安公署、國安顧問及執法保留「例外」都是港人可能的擔憂所在。政府應該善用機會,在國家安全問題上克盡己任,主動負起為香港與中央建立互信的橋樑責任,解除雙方各自的擔憂,才能讓「一國兩制」行穩致遠。

(資料圖片)

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