禁放狗違例3次直接殺犬 雲南威信縣「以下犯上」有越權之嫌?

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「一次警告,二次罰款,三次捕殺!」雲南省昭通市威信縣公安局、住建局等四部門11月13日聯合發《威信縣文明養犬、禁止遛狗的通告》(以下簡稱《通告》),稱城區內禁止遛狗,第一次給予警告,第二次處50元至200元(人民幣.下同)罰款,第三次則聯繫公安機關予以捕殺。不服從或阻礙執行將受到處罰,構成犯罪會被追究刑責。

這份頗有「勿謂言之不預也」意味的《通告》還沒正式落地執行,網上已掀起了熱烈討論。除了「愛狗人士」與「恨狗人士」的交鋒,也有網民質疑威信縣出台這份通告沒有「上位法」支撐,應視為「錯誤無效」的規定,由此引發地方治理分寸爭議。

再從西南望向東北,在黑龍江哈爾濱,近日有報道指,年初至今當地已有接近7萬人注射狂犬疫苗,主因是被狗咬傷,並導致主城區社區醫院狂犬疫苗相繼售罄。應該如何看待現代城市的「人狗矛盾」?目前內地沒有就養犬進行全國性立法,而是由地方政府制訂規例,治理狗患難點又有哪些?

為達到「文明養犬」的目標,各省市紛紛訂立《養犬管理規定》或《養犬規理條例》。(視覺中國)

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內地居民生活水平不斷提高後,飼養貓狗等寵物已成為一種生活時尚甚至流行文化,惟城市公共空間狹小,人口密集,儘管文明養犬已倡導多年,犬患問題仍長期存在。諸如隨地便溺、遛狗不牽繩、狗吠擾民、狗咬人等現象屢見不鮮,除了被認為對其他市民的人身權益造成侵害,亦被看作破壞城市居住環境和秩序。

國家衛生健康委員會疾病預防控制局的統計數據顯示,2017年全國報告狂犬病發病516宗,死亡502宗,與愛滋病、肺結核、病毒性肝炎等並列死亡人數最多的傳染病種。

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「城區禁止遛狗」不合理不合法

近年來多地先後出台了養犬規定,試圖加強管理。威信縣官員也透露,該縣也發生過犬隻傷人事件,並有小孩受傷。在此背景下,可以理解威信縣以官方名義發出文明養犬《通告》的初衷,但這份《通告》受爭議的地方就在於「城區禁止遛狗」的規定如此苛刻。

不少評論都指出,「養狗要遛」是最為基本的常識。從動物行為學的角度出發,寵物狗很難在不能出門活動的環境下長期生存,且不論任何體型的狗狗,都需要適當的戶外活動。因此反對《通告》的人批評,所謂「不許遛狗」的規定,實際上與「禁狗」無異,「如果是規範養狗,應規範遛狗這一行為,而不是禁止遛狗這一行為。」

《威信縣文明養犬、禁止遛狗的通告》惹出不少爭議。(網絡圖片)

除了「禁止遛狗」不合理,威信縣被質疑的另一點,是相關規定是否合法。威信縣是昭通市下屬的一個縣,而縣級行政單位沒有法律、行政法規、地方性法規的立法權限。

雖然威信縣《通告》中,引用《傳染病防治法》、《動物防疫法》、《昭通市城市管理條例作為法律依據,惟上述法例都沒有城區禁止遛狗的規定。特別是《通告》直接依據的《昭通市城市管理條例》,也只是規定「攜帶其他寵物出戶的,應當牽繫」、「大型犬、烈性犬應當圈養或者拴養,不得放養」。

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此外,公開資料顯示昭通市曾出台一份《昭通市養犬管理辦法》,其中明確規定了實行養犬許可證制度,同時規定養犬單位和個人「攜犬到戶外活動,應當束犬鏈、掛犬牌並由具有完全民事行為能力的人牽引並約束好犬隻」。即當地居民只要按照相規定辦理許可證,遵循了拴繩等規約,遛狗權利就該得到保障,不容隨意侵犯。沒有「上位法」來支撐這一嚴苛的「限狗令」,威信縣也因此被質疑是「以下犯上」。

【甚麼是上位法?】

就法律效力大小而言,效力大的為上位法,在其之下生效的為下位法,後者不得與前者相抵觸。以憲法和其他法律部門的關係為例,憲法是上位法,其他法律都是依據憲法制定的,即刑法和民法是下位法。

也有律師指出,即時退一步來分析,把「捕殺」理解為《動物防疫法》的「撲殺」,再把「捕殺」理解為一種行政處罰(沒收違法所得、沒收非法財物),把狗理解為「財物」,威信縣仍然無權新設行政處罰,因為行政處罰的設置主體至少是市一級政府。換言之,在缺乏上位法依據和有權主體授權下,威信縣的做法已有越權之嫌,也難怪網民對《通告》的合法性存疑。

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而除了理論之爭,還需要思考的是,「城區禁止遛狗」和「違反三次即捕殺」的規定能否落實執行?若相關部門不分晝夜上街監管,顯然會消耗太多資源。而此前在其他地方,即使是出於消滅傳染病目的組織當街捕殺流浪狗,亦極易引發爭議。不難想像,若要捕殺那些繫上狗繩的寵物狗,只會激起更大的爭議。

在輿論攻勢下,威信縣亦於11月15日回應稱,正召集多部門研究此事,同時強調「城市管理要規範,但任何事都要依法依規。」這也可以看出,威信縣已經看到此事的嚴肅性,未打算一意孤行漠視民意,「一刀切」的思維方式後續或可改善。

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另一方面,不少人認為,面對城市不文明養犬現象,要破解「人與狗」的矛盾,管住狗主是關鍵,因此通過明確法律責任規範養犬人行為才是正解。而內地近兩年關於規範養犬行為的地方立法中,「法律責任」也是重點內容。

但有內地專家認為,目前相關法律法規對狗主的處罰力度仍然過輕,基本只屬民事責任,數百元或上千元的罰款不會對狗主造成實質性的打擊,希望可以加大對狗主的處罰力度,提高法律的威懾力。另有全國政協委員提出,應制定國家層面的養犬管理法律法規,明確規定主管部門職責、養狗人的權利和義務以及法律責任,並視情節輕重追究狗主的刑事責任。

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【其他國家及地區如何規範養犬行為?】

英國《危險犬類法案》法案強調狗主人對狗的看護責任。惡犬傷人,狗主將面臨最高刑罰5年的有期徒刑;惡犬傷人致死,狗主可能面臨最高14年的牢獄之災。

美國基本所有的州都通過了各自的《惡犬法案》,明確提出對傷人的惡犬及其主人要嚴厲處罰,狗主人不僅要承擔罰金,甚至可入獄。

德國專門制定了《養犬法》,各個聯邦州另有各自關於養犬的條款。申請收養者必須滿足一定的收養條件。收容所工作人員會上門了解收養者的情況,包括收養動機、是否有經驗、家居空間和經濟狀況等。部分城市的犬隻被要求植入電子晶片。

俄羅斯將狗的危險程度分為紅、黃、綠三個等級,分別代表具有攻擊性、較為溫和、危險性小。為方便路人辨識,狗隻外出時必須佩戴相應顏色的掛牌。

在香港,若有飼養的狗隻咬人,根據《狂犬病條例》第24(1)條,狗主必須即時向警署舉報,並將狗隻隔離等候指示。任何人違反指引,根據《狂犬病條例》第24(2)條,可被罰款1萬元港幣。第25(1)條則列明,狗主如未能採取所有合理措施避免狗隻咬人,即屬犯罪,可處罰款1萬元港幣。



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