「津貼主義」無法扶貧 授人以魚不如授人以漁

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反修例風波已持續四個多月,社會期望政府能進行大刀闊斧的深層次結構改革,從根源上緩解社會上的矛盾。但從特首林鄭月娥最新一份《施政報告》的內容來看,通篇都是「津貼主義」,依然是在濫竽充數,尤以扶貧政策為甚,結果令人失望。

細閱《施政報告》內的扶貧措施,依然無法走出「派錢」的框架:「一次過生活津貼」下年度出雙糧;綜援家庭租金津貼增加;在職家庭津貼中,與工資掛鈎的住戶津貼增加16.7%至25%不等;兒童津貼大幅增加40%。金錢固然能夠幫助貧窮家庭化解燃眉之急,但社會長遠發展需要完整政策,而非一兩次津貼撥款。

從特首林鄭月娥最新一份《施政報告》的內容來看,通篇都是「津貼主義」,依然是在濫竽充數,尤以扶貧政策為甚,結果令人失望。(李澤彤攝)

以長者貧窮為例,政府應訂立完善的退休保障制度,短期亦應進一步提高設入息、資產審查的長者生活津貼及不設審查的高齡津貼的金額,確保老年人能過具尊嚴的生活。要惠及一眾勞工,也應訂立最高工時、調高最低工資,保障勞工權益,紓解在職貧窮問題。社會福利政策一時三刻的「加碼」、「雙糧」,聽者或許開心,但政府沒有完善社福制度,香港始終不可能讓人安居樂業。

此外,在當今社會,不少人已形成過度消費的習慣,這種「津貼主義」不僅於事無補,反而對他們非常有害。不論是在發展中國家還是西方發達國家,實施「津貼主義」的做法往往要面對這些現實問題。而且,「大水漫灌」式的「津貼主義」攤薄了市民的平均所得,把很多錢給了不需要的人,而那些真正需要幫助的人卻得不到足夠支援。

要真正扶貧,政府不能幻想派錢能夠解決問題,不能治標而不治本。我們從小就學習的「授人以魚不如授人以漁」,不就是這番道理嗎?內地的扶貧工作就是一個例子。

福利政策一時三刻的「加碼」、「雙糧」,聽者或許開心,但政府沒有完善社福制度,香港始終不可能讓人安居樂業。(李澤彤攝)

內地的經驗與教訓

按照世界銀行標準,從1981年底到2013年低,中國的貧窮人口累計減少了8.53億人,佔全球同期脫貧人口總數的七成以上。2009年,美國時任總統奧巴馬曾說:「中國使得億萬人民脫貧,而這種成就是人類歷史上史無前例的。」聯合國秘書長古特雷斯(António Guterres)近年亦表示:「中國已實現數億人脫貧,中國的經驗可以為其他發展中國家提供有益借鑑。」

中國改革開放的歷史,可以說也是一部扶貧史。中央政府計劃在2020年消除絕對貧困,也將為這項蔓延近半個世紀的事業畫上一個句號。

1986年,中國成立國務院貧困地區經濟開發領導小組,專門負責扶貧開發工作。其小組組長級別持續提高,從農牧漁業部(現農業部前身)部長到國務委員,再到國務院副總理。如今,該小組的名稱已經改為「國務院扶貧開發領導小組」,組長由副總理胡春華擔任。

在過去的四十多年裏,中國的扶貧經歷了多個階段,也有過多種方式。

在鄧小平時代,早前的扶貧更多地體現為「救濟式扶貧」,向貧困人士提供生活物資、金錢補貼,但這種方式不但效果有限,更造成腐敗、形式主義等問題。例如,在一些地方,有貧困人士把免費發放用以養殖的牲畜吃掉,一些人更用發放的資金來吸毒。

在其後的江澤民、胡錦濤時代,中國的經濟及財政體量仍非常有限,當時扶貧的主要做法是改革與政策式扶貧。諸如深化農村土地制度改革,中央政府透過改革產權,把土地分給農戶,並放寬政策、提供土地,從而方便農業剩餘勞動力興辦企業,造成農村鄉鎮企業的崛起。產權改革的推進與一系列政策放寬,極大激發了中國農村乃至城市勞動力的積極性,他們通過種田和興辦企業逐漸發家致富,帶動並實現了中國改革開放史上一大波脫貧。

今天的中國社會,主要矛盾已經發生了變化。在發展經濟之餘,民眾對貧富懸殊等社會矛盾日益不滿,相較以往,中共非常有必要拿出更多精力解決社會公平正義的問題。習近平等中共領導人對「做大蛋糕」同時「分好蛋糕」的強調,以及習近平政治信念中的「小康社會一個都不能少」,並大力推動扶貧,都是直接回應這一形勢的變化和社會主要矛盾。

圖為2018年2月11日,習近平在四川貧困縣考察。(新華社)

扶貧當重「工於細」

這一輪習近平強調的「精準扶貧」,其基本模式與做法有二, 一是各級政府將財政扶貧物資「真金白銀」發放到困難民眾手中;但多見的是第二種方式,即產業扶貧,各級政府利用上面劃撥下來的財政資金為脫貧對象興辦產業,從而使貧窮者能夠進入產業,以獲得穩定收入,最終實現脫貧目標。

這一經驗的形成經過一個持續性的過程,從早期的區域性扶貧,到愈來愈聚焦的針對縣、村、戶的扶貧,再到如今的精準扶貧,扶貧效率不斷提高。所謂的「精準」,體現在扶貧對象、項目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、脫貧成效等多個方面。

精準扶貧的相反是粗放扶貧。長期以來,由於貧困居民數據來自抽樣調查後的逐級往下分解,令扶貧普遍存在低質、低效問題,如貧困居民數目不明,扶貧對象常由基層幹部「推估」(推測估算),令扶貧資金如「天女散花」,以致「年年扶貧年年貧」;此外,重點縣捨不得「脫貧摘帽」,數字弄虛作假,擠佔浪費國家扶貧資源;當中更存在「人情扶貧」、「關係扶貧」,造成應扶未扶、扶富不扶窮等社會不公現象,甚至滋生腐敗。

精準扶貧中有一個要求就是到村到戶,因戶施策。(資料圖片)

舉一個案例,精準扶貧中有一個要求就是到村到戶,因戶施策。很顯然,中國國土面積巨大,環境複雜,每一個村、每一個家庭的貧困緣由都不盡相同,有的是因為地理環境局限,有的是因為資金不足,有的家庭是因病返貧,有的家庭是缺乏勞動力,所以這就要求政府調查清楚每個村、戶的貧困原因,因病下藥,而非大水漫灌。

除了方法論外,內地今天的扶貧口號中,有兩點值得注意,分別是「扶貧先扶志」、「扶貧必扶智」,這也是當前內地扶貧事業的兩個方針。

扶志與扶智

幸福是奮鬥出來的,而不是等、靠、要來的。窮不思進取、窮縣域志短及精神貧乏比什麼都可怕。所以,解決民生問題的一個關鍵之處在於激發民眾的奮鬥意識,讓他們依靠自己形成持久地改善個人生活的動力和習慣。

「授人以魚不如授人以漁」,生活在社會底層的人最需要的是專業知識和工作技能。這需要教育系統與社會、市場有更合理布局、更緊密聯結,政府應在教育系統發揮更長遠的引導作用,擔負起應有的社會責任。「扶貧先扶志」、「扶貧必扶智」與「精準扶貧」所體現出來的解決民生問題的思路,顯然能夠在很大程度上避免「津貼主義」容易導致的一系列問題。

值得港府參考的還有2016年11月國務院發表的《全國「十三五」脫貧攻堅規劃》,當中凝聚了中國扶貧數十年的經驗,十分細緻。這些規劃雖然更契合內地的實際情況,但至少可以為港府提供一些參考。具體來看,該規劃被細分為產業發展扶貧、轉移就業脫貧、易地搬遷脫貧、教育扶貧、健康扶貧、兜底保障等。其中的產業發展脫貧又細化於農林產業扶貧、旅遊扶貧、電商扶貧、科技扶貧等方面。

四川成都的電子科技大學參與「精準扶貧」,採購來自大學定點幫扶的貧困村的「愛心薯仔」,讓師生們在品嘗薯仔的同時,也為脫貧攻堅貢獻力量。(資料圖片)

當然,內地的扶貧政策存在種種困難和挑戰,比如在幫助貧困縣產業方面,部份地方官員為了追求政績,只顧發展主導產業,忽視了貧困村內部需求的差異。在實際執行上,基層幹部往往會因「施由親始」而選擇「幫親」,因「讚賞有勞動能力和意願的農戶」而選擇「幫能」,因「同情基層社群」而選擇「幫弱」,因「為村民服務的需要和政治需求」而選擇「幫需」,都沒有精準的去「幫窮」。

此外,在出現「空心化」(指青壯年勞動力流向城市工作)導致勞動力短缺的村莊中,以增收為目標的幫扶專案往往因欠缺人力資源而導致失效。至於駐村幫扶制度方面,亦存在有經驗駐村幹部比例不足、現有駐村幹部考核機制不足等問題。

縱然遇到不少問題,但中國政府扶貧的決心、頂層設計和基本路徑無疑是準確的,執行過程中有所困難難以避免。扶貧不僅僅是口號了,而是需要踏踏實實去做,即使喜歡喊口號的中共,也坦誠「我們要以唯物主義的態度對待這個問題,即使到了2020年,深度貧困地區也不可能達到發達地區的發展水平。我們今天的努力是要使這些地區的群眾實現『兩不愁三保障』,使這些地區基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。在這個問題上,我們要實事求是,不要好高騖遠,不要吊高各方面胃口。」這種實事求是,不是為了「救火」而進行的施政,值得學習。

上文刊載於第185期《香港01》周報(2019年10月21日)《「津貼主義」無法扶貧 授人以魚不如授人以漁》。

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