【博評】原居民為何擁有「丁權」?從一段被忽略的新界歷史說起

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近年香港人熱烈討論房屋問題,原因不外乎是土地不足、樓價超出市民負擔等等,使民間議政團體對新界土地感到興趣。然而,何以在回歸後香港人才會「驚覺」早已發展的新界土地是一個重要的議題?何以將矛頭指向「土豪劣紳為首的新界原居民」?市民為何認為特區政府偏袒「權貴」,給予新界原居民「不應該享有的特權」?

以關於丁權的討論為例,民間普遍的說法是脫離歷史發展的背景,純粹以「佢有我無」的魚蛋論心態批評。即使是以研究嚴謹見稱的民間議政團體,也不是對新界原居民和新界土地的歷史有非常透切的理解。他們以一九七二年作為丁權的起點,認為丁權不夠「傳統」。可惜市民並不知道丁權的內涵比他們想像中來得更複雜和更「傳統」 。

居住在城市的市民對土地並不理解,只在崇拜「上樓→置業→安居」的「磚頭教」信仰。然而,新界原居民與土地關係緊密,他們不單純停留在這層面。再者,社會的爭議只集中在土地方面,並未對新界原居民的傳統作整體的審視,令市民對「傳統權益」產生誤解。筆者試試憑著這個機會,跟各位討論一直被香港人忽略新界歷史,以土地和新界原居民作媒介,從另一個角度透視殖民地政府管治、地方行政和官民互動的故事。

可惜市民並不知道丁權的內涵比他們想像中來得更複雜和更「傳統」 。(資料圖片)

「丁權」——從清代享有的土地權力說起

新界原居民現在擁有的權利,是承襲自清代的習俗傳統,並且在過去經過殖民地政府和《基本法》多次確認和保障。簡單來說,新界原居民在清代享有三種土地權力:第一,土地開發權;第二,土地擁有權;第三,土地使用權。第一和第二種權力現在已經由政府掌握,而丁權則是政府支解土地使用權後,新界原居民享有的僅餘權力。

將土地權力分成三種的說法,是建基於一八九八年後殖民地政府運作的地政制度而來。在清代,新界原居民對土地的認知並沒有細分這三種權力,他們認為「地就是地」,對土地的理解比較簡單。清末官府的權力未能完全深入民間社會,民間的管治權掌握在氏族和鄉紳手上,縣以下的政治真空由他們填補,以官府代理人的身份作為新界政治和社會秩序的支柱1 。因此,新界原居民在當時享有較高自由度使用土地。

筆者理解的新界原居民土地開發權力,並非現時政府規劃鄉郊的地市化發展,而是填海,或稱作「圍海造地」。「圍海造地」是在沿海地區將部份海面圍起,由沖積土緩慢沉積或以人工填平創造新土地,稱為「沙田」。「圍海造地」是一項高風險的投資,只有勢力強大的地方氏族才有條件向官府報承圍墾2 。氏族開墾「沙田」需要借用官府權威給予合法性,在開墾土地後給予地契證明。故此,官方對民間權力的運用保有最終決定權3 ,是由官方授予民間分享的權力。

「圍海造地」是一項高風險的投資。(資料圖片)

至於土地擁有權方面,一八九八年前的新界土地擁有制度是新安縣地區的習慣法,將一片土地分為「地骨」和「地皮」兩重4 。殖民地政府的報告指出:

地主就是「地骨」(Ti Kwat)的擁有者,可以向土地使用者收稅。向地主承租的人具有「地皮」(Ti Pi),或稱作耕作權。這種雙重土地擁有制度(在殖民地政府清查新界土地業權時)引來了大量的土地業權爭議5。

華琛(James L. Watson)稱以上引文提及的「雙重土地擁有制度」為「一田二主」6 。簡單而言,「地骨」是指土地的擁有權,由地主掌握,「地皮」是指佃農向地主承租土地的耕作權。佃農向擁有「地骨」的地主交租,地主憑著從佃農身上收取的租金再向清政府繳稅7 。擁有「地骨」的地主在這土地擁有制度下,擔當清政府的收稅中介人,殖民地政府稱他們是「收租主」(rent charge owner)或「完糧人」(taxlord),從中取利8 ,並且擁有對土地的「永業」權。

最後是土地使用權方面,這部份較為複雜。清代的新界原居民可以自由改變土地的用途9,並不如現在的土地受到規定的土地用途、城規會、郊野公園範圍、具特殊科學價值地點(SSSI)等等的限制。新界原居民現時擁有的丁權,就是從土地使權所衍生的產物。新界原居民可透過丁權作為向政府申請私人發展的「名目」,將土地由農地改變為屋地用途。如果在建成丁屋後五年內轉售,使用丁權建屋的申請人需要補地價,五年後轉售則不在此限制。

一八九八年英國租借新界後,將一套與清代完全不同的土地制度和地政管理模式引入新界,開始對新界原居民原有的土地權力設下重重限制。

附註:

1.吳倫霓霞認為「十九世紀,因為中央和地方政府權力的不能下達,造成地方勢力的興起和鄉村的『自治』」。見 吳倫霓霞:〈歷史的新界〉,收入 鄭宇碩編著:《變遷中的新界》,(香港:大學出版印務公司,1983年),頁19。裴達禮(Hugh Baker)和許舒(James Hayes)持同樣的觀點,見Hugh Baker, Clan organization and its role in village affairs: some difference between Single-clan and Multiple- clan villages, in Royal Asian Society Hong Kong Branch, Aspects of Social Organization in the New Territories(Hong Kong: Cathay Press,1964),pp.4和 James Hayes, South China Village Culture(Hong Kong: Oxford University Press(China) Ltd),pp.13-15.

2.黃永豪:《土地開發與地方社會——晚清珠江三角洲沙田研究》,(香港:文化創造出版社,2005年),頁29至31、39。

3.黃永豪:《土地開發與地方社會——晚清珠江三角洲沙田研究》,(香港:文化創造出版社,2005年),頁146。

4.陳奕麟指出「新界地區的『一田二主』習慣非常普遍,根據此一習慣兩個人同時聲稱對某一塊土地擁有所有權。政府逐漸發覺這種『一田兩主』習慣並不矛盾,一人擁有地皮權,另一人擁有地骨權,彼此之間無衝突。產生衝突的則是殖民政府的法律系統或土地法令只能承認其中一個地主。因此,兩人都堅持其對土地有所有權。」見陳奕麟:〈香港新界在二十世紀的土地革命〉,收入 《中央研究院民族學研究所集刊》第六十一期,(臺北:中央硏究院民族學硏究所,1986年),頁7至8。

5.Appendix No.3 “Memorandum on Land ” , in Report on the New Territory during the first year of British administration , Sessional Papers, 1900,p.269.

6.華琛指出,中國東南部精英宗族取得的土地較其宗族可動員的勞動力為高,因此開始將土地租給佃農。經過數百年的發展,漸漸發展成「一田二主」的情況。見 華琛、華若壁,張婉麗、盛思維譯:《鄉土香港:新界的政治、性別及禮儀》,(香港:香港中文大學出版社,2011年),頁119至120。「一田二主」並不是新安縣獨有的土地制度,早在十六世紀,福建省亦有類似的風俗,見 Rawski, Evelyn Sakakida, Agricultural Change and the Peasant Economy of South China( USA Cambridge: Harvard University Press,1972),pp.19-24.

7.許舒(James Hayes)著、林立偉譯:《新界百年史》,(香港:中華書局(香港)有限公司,2016年),頁35。

8.殖民地政府指「新界在英人佔領前,(新界原居民的)本地人壓榨鄰村,或代政府收稅以維生」,見 Report on the New Territories, 1899-1912, in Sessional Papers, 1912, pp.45.

9.前理民府官許舒(James Hayes)據殖民地部檔案資料指出,早在一九零六年時,金文泰已經認為新界鄉民確有此項權力。該份文件的名稱和編號為 Minutes of 11 January 1906 to Hon.Col.Sec. In CSO 1906/807. 另見  許舒著、林立偉譯:《新界百年史》,(香港:中華書局(香港)有限公司,2016年),頁85。

(本文純屬作者意見,不代表香港01立場。)


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