于品海｜什麼是當家人？

這是中央港澳辦主任夏寶龍對香港行政長官和政府的定位。在「當家人」以外，還強調他們是「第一責任人」。根據內地政治倫理，中央對下屬行政機構重複提醒其角色，通常是認為下屬官員或機構沒能很好完成任務和責任，甚至沒有搞懂自己的角色，所以反復提醒其職責。「當家」是北方用語，是一家之主的俗稱，除了適用於家庭，也可以是團夥或機構的話事人，小說中提到的「當家人」或「幫主」都與當家相關，「大當家」就是最高領導。第一責任人則是負責完成任務的首領。將「當家人」和「第一責任人」結合來用，夏寶龍是提示香港行政長官和政府，香港轉型能否成功是評價他們的標準。

毛澤東在中共六屆六中全會上提出了「政治路線確定之後，幹部就是決定的因素」。這是中共組織發展的里程碑，很多人認為中共革命和治國理政的成功與它的組織文化有關係。中共的幹部等同香港的官員和公務員群體。香港一直沒有完成《基本法》23條立法，過往負責這項工作的「當家人」顯然沒有當好家。這一任行政長官完成了立法工作，說明他是當家的。但23條立法是由亂到治的任務，而夏寶龍最近提出當家責任，是針對由治及興，說明他不希望看到「當家人」無法完成拼經濟促民生這個關鍵任務的情況。

領導香港發展是首要工作

香港的當家人不好當，由於吹噓了民主多年，有人誤以為香港是三權分立。無論是當年制定「積極不干預」的港英政府，還是精英階層跟着鼓吹香港是「小政府大市場」，都將香港政府，包括行政長官的工作狹隘地定義為「服務」社會，削弱領導經濟社會發展的當家人角色。服務是必須的，但領導香港發展才是行政長官的首要工作，公務員則是配合行政長官的執行團隊。港英政府時期，英國委派的總督是絕對的大當家，它代表英國政府，在香港所有事務上擁有絕對權力。由於它是殖民地式治理，服務對象自然是英國的利益和主導香港經濟的資本。

稍微對香港歷史有認識的都知道，回歸之前，差不多所有行業都是英國資本控制。由於本地企業家的努力，港資漸次取代它們。九龍倉和會德豐成為包玉剛的家族生意，和記黃埔成為李嘉誠的子公司，差點連香港置地都收歸麾下。怡和集團在回歸前遷冊百慕達，今天已經低調得多，滙豐銀行更是將總部搬到英國。中資在回歸前後開始在香港市場活躍，外資在香港的地位依然穩固，形成了四大資本在香港鼎足而立的政治經濟格局。中央政府在回歸之後採取井水不犯河水政策，對權力格局沒有進行檢討，四股力量根據資本規律被動合流，多屆政府缺乏警覺，形成行政長官和政府在經濟發展中的缺位。

香港的當家人當然是香港政府和行政長官，但為什麼他們即使處於弱勢仍毫不感到被動，甚至需要中央政府提醒？對自身角色缺乏警覺可能出於兩個原因，一方面認為不需要做這麼多工作，因而不需要這些權力，「小政府大市場」觀念就是因此形成的；另一方面是承擔工作的人缺乏前瞻意識，以為被委派的工作已經做得不錯，意識不到還有更多更大的任務。據聞香港的官員們更多是前一種理解，也有官員認為香港的制度本就規範了政府的工作範圍，發展經濟從來不是政府的工作，自由市場自然會發揮功能，不需要操心，更不認為產業政策是有效的，自然不會視其為責任。中央持有相反的觀念，它深信2019年的騷亂證明香港有很多事情未做，所以提醒香港誰是當家人。

主動擔當才能消除誤解

如果行政長官和政府不是當家人，誰是？《經濟學人》曾經認為香港是裙帶資本主義，它是由大資本主導，這個群體很小，相互包庇，主導香港社會資源分配。如果自由市場經濟退化為放任經濟，它必然是大資本主導，政府的權威自然要退讓，甚至異化為裙帶資本主義的「阿嬸」。我相信這絕不會是行政長官的想法，更不會是中央的規劃。既然如此，行政長官應該盡快消滅這種誤解，讓《經濟學人》等不會再有這樣的誤會。無論是在內地的社會主義制度還是新加坡的資本主義制度，都不會有人認為它們的政府不是當家人。既然行政長官和香港政府多次被提醒要勇於承擔當家人角色，那就應該「敢於擔當、善作善成」。

有人認為行政長官領導的行政團隊只是當家人之一，還有立法會。這種理解同樣存在誤會。港英政府在回歸前大幅改組立法會和行政部門，為回歸後的香港政制匆忙做預設，權力結構短短幾年內對立法會傾斜，有人甚至宣揚香港是「三權分立」。問題是，究竟是哪一次立法或制度改革將行政主導改為「三權分立」？至少《基本法》和中英聯合聲明沒有講過，英國人也沒有如此宣示。直選議席的數量和比例雖然是幾十年來政治爭執議題，但無論它如何調整，都不至於改變行政主導制，立法會至今都沒有對政治體制與政府運作提出立法動議的權力，如何可能是「三權分立」？

根據《基本法》，行政長官是公務員之首，有人因而誤會行政長官與公務員是一體的。 在英國，執政黨委任的首相統領公務員隊伍落實施政，但他不是公務員。回歸之後，主要官員都是中央委任，董建華先生將司局長調整為問責制，不再屬於公務員序列，而行政長官和司局長是統領公務員的「首相」、「內閣」，其職責包括對失職失責的官員和公務員問責，在嚴重情況下，中央政府還會對行政長官問責。簡單說，行政長官是公務員團隊的當家人，但公務員不分享他的權力，如果公務員不履職履責，作為第一責任人的行政長官必須對其問責，他本人也必然要承擔相應責任。

中央非常重視政府的權威和人民的信任，官員被問責下台的情況很普遍，問責制實至名歸。相反，香港的問責制顯得名不副實，沒有人相信過去二十多年沒有官員需要為失職問責，但受罰官員寥寥可數。香港公務員團隊總體來說是專業的，但幾十年的考驗同時證明，這個隊伍在時代轉型的挑戰面前進退失據，甚至是難以適應。不然，國家主席習近平不需要就香港施政提出兩個「破」，夏寶龍主任也不需要重複它，包括提出告別劏房，提醒香港行政長官和政府是當家人和第一責任人。

香港公務員團隊曾經是舉世讚譽的優秀隊伍，為什麼今天卻被各方批評，甚至需要中央政府多次提醒？道理很簡單，輝煌的成就不必然是永恆的，乾隆皇帝為之自豪的鼎盛帝國在他死後幾十年便身處鴉片戰爭的戰敗中。香港曾經是新加坡和深圳的榜樣，現在被別人大幅超越，這是大家有目共睹的，就像美國曾經是叱吒風雲的單一超級大國，今天卻負債累累，反過來，曾經身處百年恥辱的中國今天在多個領域世界領先，沒有人再說它是東亞病夫，在中國面前，美國甚至有些相形見絀。

香港如果不明白自己為什麼落後於人，那才是讓人難以理解的。夏寶龍主任所說的當家人和第一責任人已經是「畫公仔畫出腸」，但聽說依然有些治港者無動於衷。《香港01》多次提出香港要推動「兩破兩立」，兩個「破」是指習近平主席提出香港要「破除利益固化藩籬」、「破解經濟社會發展中的深層次矛盾和問題」；兩個「立」首先是明確香港是行政主導，它不是裙帶資本主導，行政長官不與立法會實行分權制，行政長官作為當家人不等同政府是公務員所領導；其次是政府重奪土地供應主導權，為香港轉型打開缺口和奠定基礎，卸下香港經濟民生的巨大包袱。沒有第一個「立」就難以將當家人和第一責任人的意思和任務說明白。

是時候立「行政長官法」

中央政府多次指出香港是行政主導，但大家好像聽不懂它的意思，如何落實就更是眾說紛紜。就像「一國兩制」，大家看似都清楚，事實上不同人卻有不同解讀。作為一個高度法治社會，既然政治上確立了行政主導體制，就應該為香港制定「行政長官法」。什麼是「行政長官法」？它是確立行政長官作為當家人和第一責任人的法律文件，為行政長官如何向中央政府和香港社會負責，如何統領公務員履職施政，如何委託立法會完成相關施政的立法工作，如何領導香港經濟和民生發展，如何應對來自於外部環境的所有挑戰，以及如何完成中央交付的其他任務作出法律說明，類似於23條立法明確香港保障國家安全的工作。

香港現行法律並非沒有對行政長官的職權作出規定，《基本法》48條便列明了行政長官行使的13項職權，但正如一些法律專家指出，這些職權「處於雜亂無章的狀態」，需要清晰化、邏輯化、體系化。從回歸以來歷屆政府都或多或少經歷了無論是行政長官本身與政府決策層、公務員團隊還是不同社會群體，因對行政長官權責缺乏明確認知，甚至蓄意扭曲而形成的政治張力及由此造成的施政失效。行政長官如何與中央政府溝通、協作，中央如何落實「調查研究、統籌協調、督促落實」的職責，行政長官如何支持中央這些工作，都應該是「行政長官法」的關注領域。

香港今天的治理制度跟港英時期有很多相似之處。以行政主導而言，回歸前後沒有多少分別，但在制度和權力機制上截然不同。香港今天實行的是港人治港高度自治，香港人出任行政長官，港英時期是英國政府委任港督，連財政司長和警務署長都是英國派來，英國政府決定香港的大政方針，不需要通過立法來確立行政主導。然而，中央政府在恢復行使主權之後，將外交和國防之外的權力都賦予香港，卻沒有為兩種治理體系的轉型提供法律和制度支撐，以致出現各種思想混亂，甚至將「高度自治」逐步理解為「自決」，以致發生「港獨」的荒唐。

回歸後的香港雖然是「五十年不變」，但它不是港英時期政治體制的延續，不可能是一句「高度自治」就可以將問題解決。事實已經證明，無論是一國兩制、高度自治、全面管治權都會不斷發展，應該通過各樣的立法來完善它。「行政長官法」是行政長官作為當家人和第一責任人的最佳說明，也是香港社會完全接受行政主導的最佳路徑，在立法過程中讓社會對行政主導體制建立統一認識。就像「國家安全法」，它既是香港承擔國家安全的法律，立法過程也是香港人認識國家安全的有益手段。

沒有人會懷疑行政長官不是香港的當家人，我們也期待他扛起這頭家，但有多少人明白當家人應該做什麼？一旦落實到具體議題或行政決策就更容易產生歧義。如何應對與西九文化區相關的財政問題，如何在的士和網約車之間尋找平衡，避免衝突演變為更嚴重騷亂，如何應對港人大量北上消費產生的經濟壓力？在所有相關議題上，當家人的任務、責任、權力是什麼，當家人在產業轉型和與內地融合上還有什麼具體工作，香港是時候全面和深刻探討才能完善當家人的工作。