【01觀點】《基本法》基本問:這到底是大陸還是香港的法律?

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「因此首先必須明確,全國人大常委會對實施香港《基本法》,處理重大法律問題所作出的決定,具有憲制性地位,具有最高法律效力,也就是大家通常所說的,一言九鼎。」人大常委會在以全票通過《內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排》後,副秘書長李飛在記者會上,以頗具封建意味的「一言九鼎」向傳媒講述了官方立場。單這一句說話已足以在香港引起爭議,更惹火的是他說如果一地兩檢這樣的好事也不能在立法會通過,是「腦子進了水」。

由民主派人士組成的一地兩檢關注組舉行示威,抗議人大常委會通過決議案。(張浩維攝)

腦子進水是內地常用語,也就是說人腦袋有問題,這難說是理性、冷靜的用語。作為人大副秘書長,口說這樣的氣話,固然是不妥當的,在香港更定然會受到言論攻擊。我們也不認為在解釋政策的場合耍官威是對的,但香港人有必要理解李飛在這樣重要的場合仍要說氣話的根本原因——中共大概受夠了香港人獨斷而片面地理解《基本法》。

【觀察】人大常委會決議與《內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排》三大看點

其一,是次決定說明援引哪些《基本法》條文。根據人大決議,〈合作安排〉符合《憲法》與《基本法》規定。港澳辦主任張曉明在會議上說明,是次決定的法律基礎是基於《基本法》第二條、第二十二條第四款、第一百五十四條第二款、第七條、第一百一十八條及第一百一十九條,並認為相關安排的法律問題過於複雜,第二十條規定並不適用。另外,因〈合作安排〉已說明西九龍口岸屬於「處於內地」,並不抵觸第十八條。

其二,〈合作安排〉說明了具體的「邊界」問題。根據〈合作安排〉第二條第三款:「除上述納入內地口岸區範圍的場地和高鐵列車車廂,廣深港高鐵香港段的所有其他營運範圍及設施(包括石崗列車停放處、路軌及行車隧道)均不屬於『內地口岸區範圍』」也就是說,在當初眾多建議中,港粵雙方採取了「飛地+移動疆域」的概念,而非深圳灣的密封管道模式。

其三,〈合作安排〉作了「補底條款」,以備不時之需。〈合作安排〉第十六條第一及第二款指:「本合作安排未盡事宜,由雙方協商一致後簽署補充協議加以明確。如因西九龍站口岸運行條件和監管發生變化或其他因素影響需對本合作安排進行修改,須經雙方協商達成一致後簽署書面文件,並報中央人民政府批准。」也就是說,只要日後有需要,口岸安排仍可複製現時模式修正。

 

怎樣才不算是獨斷而片面?《基本法》作為憲法分枝的一部分、又或香港泛民慣稱的「小憲法」,它先是中華人民共和國憲法延伸的《基本法》,這是確立「一國」,也確定中央人民政府與香港特區的從屬關係、政治倫理的基礎,其次是守護兩制相互尊重、理解的《基本法》,再其次才是保護香港資本主義社會有效運作的《基本法》。若單從最後一點看《基本法》,這也許一如大律師公會前主席石永泰所言,香港的憲制內沒有「人大說了算」,但從前兩者、也就是一個更宏觀、更整體的角度兼視憲法與基本法,不是人大說了算,那是誰說了算?

但在回歸二十年來,香港人不論從憲制教育(其實只有《基本法》教育),還是認識一國兩制設計上,從來只關心《基本法》如何保護我們這一制。我們既不願意理解《基本法》有保護另一制的責任(具體而言就是就第二十三條立法),更不願意接受《基本法》是中國憲制框架內的一部分,它必須接受憲法的規限。慣於接受英國人「無能而治」的港人,面對這種由專制政權設定的法則,往往喜歡鴕鳥式躲在片面理解的「高度自治」背後,指摘大陸橫蠻無理,而不願意理解其操作的合理性。

然而,這可怪不得香港人——至少不能完全怪在香港人頭上。早在起草與諮詢階段,港人已「高度」參與《基本法》的創制過程。我們當中不少人都認為,這是要把普通法的原則,又或稱作信仰,帶到奉行大陸法原則的專制世界,讓兩種法律體系踫撞,生出最適合香港的法律。

但抱持這種說法的人,似乎忽略了一個關鍵事實,就是拍板通過《基本法》的始終是人大,而不是香港的立法局或立法會;所以,它首先是中國的法律,然後才是香港的法律,這主次之分不能混淆。《基本法》也清晰規定解釋權在人大常委會與終審法院、修改權則在人大。若然《基本法》出了問題,最終能解決的也只有人大。在多次的釋法之中,人大常委會已用行動說明了它是如何運用這種權力,這次批准港府行使高度自治權與粵方締結合作安排,並確認相關安排不違反《基本法》,是行使另一種權力。到底人大及其常委會還有多少招數可用,他們考量的重點在「因時制宜」,而非香港重視的條文還寫了什麼。

過去,北京沒有有效運用這種種權力,香港可以理解成北京在過往較顧慮港人感受,也憂慮過於積極的行動會令港人憂慮高度自治運作。但過去二十年,證明河水不犯井水、或有所為有所不為的模式不適用於香港,更不利於國家整體規劃,中共就開始「攤開講」所有問題,也不再避忌強調中央政府的管治與監督權,甚至毫不避忌地強調「全面管治權」、派宣講團南下向高官講解中共的治理思想與理念。現在北京真的運用了在憲制上的絕對權力,港人可以不高興,卻不應該選擇逃避。

包括石永泰在內的法律界專業人士,嚴格而言就是選擇逃避。石永泰接受傳媒訪問時,表示不認同人大常委在憲制秩序中有「至高無上」的權力。香港法律界人士從來只接受以自我感覺良好的方式理解《基本法》,對於大陸法制的認識淺薄又或選擇片面理解。的確,除了口中宣罵幾句,不論是大律師還是泛民議員,在既定事實前已經沒有能力做更多的事。

面對這種無力感,香港人必須學懂認清事實。香港大學法律學院教授陳文敏出席電台節目時,直指人大常委這次決定是「中國法治不成熟的看法,中國法律甚至憲法好大程度,係由全國人大常委點解就點解,中國解釋法律嘅方法,從來將政策、政治、經濟、條文放埋一齊」。雖然陳文敏拒絕承認人大常委會安排為合理,但他的說法勉強算是較能理解大陸法制的事實。對於大陸而言,法律從來是執政工具,關鍵在於實用、便利社會發展。對於香港而言,法律卻是一種形而上、神聖不可侵犯的聖經。非常尊重而不教條式奉信法律,是大陸「依法治國」的精粹所在。大律師公會聲明的第十點,已生動地說明當中分歧。我們必須明白這兩種認識上的差異,定然會引起諸多矛盾。

香港大律師公會就全國人大常委會於2017年12月27日批准「一地兩檢」合作安排的決定之聲明 第十點

公會認為人大常委決定及其作出的過程,令致本港法律界以至於香港以外的法律及政治群體懷有一個強烈的觀念,就是在香港特首及其領導的政府的要求下,全國人大常委會是會作出其認為「好事情」的決定而漠視《中華人民共和國憲法》及《基本法》相關的條文及限制。此舉無可避免地削減本地及國際間對特區奉行「一國兩制」及法治的理念及決心,為此公會表示極度憂慮及遺憾。特區政府、國務院及全國人大常委會相互「配合」下作出的人大常委決定,已不能彌補地侵害了《基本法》的完整。

 

這次的事件,一是突顯港人對憲制認識不足,二是不能直接面對中港關係的實況,三是不能充分理解《基本法》在中國憲法體制、乃至《基本法》條文。隨着國家與香港加強深度互動,這種法制理解上的衝突定然會「陸續有來」。對於北京將來還會動用怎樣的招數,香港人應該如何應對這諸多潛在矛盾,我們要從最基本的問題出發思考:怎樣的安排才是最利於香港長遠整體發展。但在真正思考問題前,認識《基本法》的本質是關鍵的第一步。



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