【01倡議】Uber合法化＝的士服務質素提升？政府應監管網約車平台
近日，歐洲法院對Uber作出里程碑式的裁定，判決Uber是運輸交通公司，而非其此前一直自詡的科技服務公司。這個判決意味Uber需要受到歐盟相關的交通及運輸法例監管。Uber如今已遍佈世界各地，亦於2014年進入香港，曾廣受歡迎，一度影響到的士業界，迄今仍是香港唯一網約車平台，但被指非法營運。然而，此前亦有報道指出，已有兩家同時經營網約車和網約的士的公司望打入香港市場，唯受法規阻攔。
同時，的士業界服務質素近年飽受指摘，政府嘗試通過推出專營的士，消委會亦提議引入網約車制度，來改善的士服務質素，這個方式是否能真正解決交通業的問題？在共享經濟席捲全球之際，本港因落後的法例、守舊的規制，導致新產業難以開拓市場。政府應該承擔推動及監管新產業的角色，制定合乎市場需求與保障公眾利益的新條例，推動網約車平台發展。
近年來的士業服務質素下降，個人化點對點交通服務需求在市場中呼聲漸漲，儘管政府計劃於2018年推出600輛專營的士，卻僅是無法從根本提高的士行業在服務質素，亦會繼續拖緩本港已經滯後的共享經濟發展。網約車早已在全球興起，共享經濟亦是大勢所趨，政府應正視市民需求，開放並立法規管網約車平台，為市場帶來良性競爭，才能真正助益消費者權益，並推動共享經濟的發展。
政府推出的600輛專營的士，僅佔18,138輛的士總數的3%，希望相較於普通的士能提供給消費者優質的服務。然而此舉並不能從根本上改變的士服務行業質素，在現有的監管體制下，例如Uber的網約車平台並不合法，個人化點對點交通服務幾乎被的士行業壟斷。為什麼社會對開放網約車平台呼聲漸漲？政府的推出的專營的士能否帶來質變？開放網約車市場，的確可以刺激的士行業改善服務質素，但無法從根本上解決的士行業的痼疾。思考如何開放網約車市場，亦應回歸網約車附帶的共享經濟的理念，以及政府與市場應該如何互動，政府在網約車市場中的角色為何。
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的士業界制度僵化 推專營的士可以提升服務質素？
公眾對的士業界服務不滿的聲音並非空穴來風。的士時有出現拒載、濫收車資、繞路、司機態度差等問題。據交通諮詢委員會轄下交通投訴組資料顯示，2016年有關的士服務的投訴和建議高達10,357宗，較2005年的6,227宗大幅上漲66%；其中涉及拒載總數達2,841宗，涉舉止無理和不守規矩的佔1,903宗，可見現時部分的士服務質素的確需要改善。
的士牌照壟斷的問題是業界服務質素難以改善的主要原因。從1998年開始，運輸署收緊發放牌照的政策，自此牌照數量維持在18,138個。在8977名牌照持有人中，持有一個牌照者約有6,873人，持有兩個牌照的約有1,058人，有約901人擁有3-10個牌照，極端例子則出現一人獨佔約600個的士牌照。牌照數量維持不變、一人多牌以及牌照屬於永久性質，導致在市場對的士需求增加的時候，牌照成了投資甚或炒賣工具。
近十年來的士牌價格不斷攀升，曾從2005年最高成交價375萬元，上升至2015年的歷史最高位725萬元。若按現時均價超過600萬元計算，的士牌總價已超過千億。牌價升值的獲利者是持牌人，司機和乘客則要承擔車租及車費上升的苦果，成為利益鏈中被剝削的一方。為應對車租上漲，司機往往會採取拒載、挑選客人或繞路的方式，這就犧牲了消費者的利益。
除了極端例子外，平心而論，司機在惡性制度下亦都是微不足道的。「現在一天做12個小時已經是我們的極限了，你要休息吃飯。現在有的司機甚至連休息吃飯都在車裏搞定，過關排隊都在車裏解決。所以身體會變差，而且會發生很多意外。」1991年入行的興叔（化名），是一名綠的司機，每日早更工作12個小時後賺來的收入，僅能維持日常生活。剛入行時，收入還能讓生活有盈餘，但在95、96年後，收入難以追過通脹造成的生活壓力，如果扣去車租300元以及油費，每個月收入能夠維持在13,000-15,000左右。通脹之外，每每車資上調後，車行一般會在1-3個月後上調車租，司機的收益又會變相落入車主手中。
但手握車租的車主或車行真的是「罪魁禍首」嗎？想必未然。對於某些「單頭的士」車主而言，目前憑藉着花費幾百萬元購入的車牌，依靠車租亦有可能入不敷出。隨着政府推出專營的士，牌照價格變動，新人入行人數見少，「單頭的士」車主反會背負負資產。「其實現在各方都沒有利益，」興叔坦言，「大牌主反而比較得益。」
的士服務質素飽受詬病，問題究竟出在哪裏？現時根據《道路交通（公共服務車輛）規例》，的士兜客、拒載以及濫收車資為違法行為，涉事司機定罪後最高可被罰處10,000元與監禁6個月。但未有強制註銷牌照的機制，的士司機繳納罰款或服刑後便可重新執業，不具阻嚇作用。若能引入除牌機制，或取消牌照永久性質，能對投訴司機產生有效懲罰效用，將從行業本身改善服務質素。政府推出專營的士來增加優質服務，僅是治標不治本之舉。
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網約車需求增長，現時法例阻礙發展
據消委會日前發布的研究報告顯示，2016年平均每日公共交通乘客人次達1,259萬，其中乘的士的人數達到93萬人次，佔總數7.4%。隨着香港老齡化人口的增長，加上現時公共交通未能滿足殘障人士的需求，網約車反而能更貼切這部分人士的需求。推算至2031年，的士平均每日接客人次可達110萬。同時，旅遊產業的發展將帶來更多大陸及外國遊客，目前在中國大陸和歐美許多國家都有不止一個網約車程式入場，網約車已經成為一個城市交通便利程度的衡量指標。若政府仍不推動網約車平台的發展，民生和其他產業均會受到影響。
共享經濟在全球興起，不少城市已經建立起網約車平台。Uber於2014年進入香港，短短三年，Uber的香港用戶已經超過100萬人，司機夥伴人數則超過3萬名，其中八成為兼職司機。儘管如此，不可迴避Uber在港仍是非法。根據《道路交通條例》第52條，禁止私家車取酬載客，除非取得出租車許可證，但由於出租車許可證條款限制大，一般司機難以符合要求，故Uber司機往往會鋌而走險。
在網約車尚未合法化的情況下，為何市場仍有此需求？曾有研究顯示，以Uber為代表的運輸網絡公司，可以顯著減少乘客候車時間。藉助網絡技術，網約車的利用手機App安排車輛和乘客對接的時間，明顯減少電召或在街頭截車所需要的時間。由此可見，網約車平台亦與創新科技相輔相成，政府在推動創科產業發展的同時，應考慮將運用科技的思維滲透到民眾日常生活所需之處。
開放網約車市場，政府應承擔監管角色
現時在缺乏監管的情況下，網約車平台的代表Uber本身亦存在不少問題。自稱科技公司的Uber以合約方式向司機索取佣金，但與夥伴司機並無僱傭關係。事實上Uber已經參與對司機的審查、司機服務對象的選擇、跟蹤用戶評分和確認費用等過程，對司機有很大控制權，司機卻缺少勞工保障，還需要自己承擔維修費和保險。
曾有熟知Uber內情人士向香港01表示，Uber公司「每天都在思考，如何提高業績、找到更多司機入行、吸引更多乘客搭車，繼而分析程式的數據，掌握顧客消費力，開發更多業務如速遞商品。Uber與『共享經濟』着實沒有什麼關係，我相信你去問那些職員，什麼是『共享經濟』，沒人答到你」，反映出現有網約車的運作模式離共享經濟的理念漸行漸遠。事實上，不同國家的Uber涉剝削的案例比比皆是，譬如美國洛杉磯、西雅圖等大城市，Uber為擴大市場份額，削減車資近5成，導致司機工作20小時僅能賺取最低工資。
為規避Uber先前在各地市場出現的問題，以及避免網約車平台成為下一個剝削司機、服務質素欠佳的共享經濟實驗場，政府若要開放網約車市場，思維應跳出現有網約車平台的框架，立定法規、主動承擔起監管人的角色。從更廣泛的層面來看，開放網約車平台不能離開推行共享經濟的理念。於共享經濟C2C（Consumer-to-Consumer，即個人對個人）消費模式的時代，共享的產品容易受個體質素所影響。以Uber為例，平台連非僱傭關係的員工都不會規管，更不必談及保障服務質素，長久下去，服務者和消費者均淪為行業中受害者。若將模式進化為C2B2C（Consumer-to-Business-to-Consumer），即顧客交易被中介平台壟斷的模式，由B端（即平台）負責提供優質產品吸引客戶，便能促進平台主動維持產品質素，否則在激烈的市場競爭中就會退居次席。
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在C2B2C的經濟模式的基礎上，政府應該承擔什麼角色尤為重要。參考現時的士行業的制度，新興網約車平台都應由政府發放牌照，司機入行則由平台監管。同時，網約車應明確屬於交通運輸行業，平台在規管車輛及司機准入時亦應符合交通運輸行業的要求。的士行業有「嚴進嚴出」之稱的倫敦，司機需要考試及更新牌照。倫敦的網約車相對發達，管理方面亦較為嚴格，目前雖然不需要考試，但公司與司機有簽約合同。若要保證服務質素及公眾安全，政府可採取嚴格管理的方式，對平台有定期檢查，並對司機入行有標準考核。另一方面，為防止網約車牌照成為炒賣投資的方式，應規定網約車牌照有一定的期限，以此保障車輛和司機的質素。同時，在初期開放網約車平台之時，控制車輛數量實屬必要，既有利於促進市場競爭，亦能有效維持平衡，防止市場出現惡性競爭。
同時，政府亦要承擔起防止從業人員受到行業剝削。儘管早前Uber稱已和AIG合作，為Uber在港的乘客及第三者提供團體汽車共乘保險，但仍有保險業界人士指出，在現實網約車非法的情況下，Uber購買的額外保險不可視為代替私車購買第三保，故屬失效。故此，若網約車平台合法化，政府亦要監督網約車平台落實第三方保險。
網約車的出現，很大程度上來自於公共交通出現問題，但需要面對的不單是違反法例，還涉及互聯網發展、公共管理部門如何面對市場需求及監管難題。若政府不主動修改法規開放市場競爭，只會讓投資者望而卻步，造成在市場中僅有一家獨大的局面。固然網約車的出現會衝擊現有交通市場，對交通擠塞和資源消費等問題亦有影響，但現有的法律和規管遠遠落後市場需求，政府毋須固步自封，應持有開放目光作長遠規劃。