【01倡議】Uber合法化=的士服務質素提升?政府應監管網約車平台

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近日,歐洲法院對Uber作出里程碑式的裁定,判決Uber是運輸交通公司,而非其此前一直自詡的科技服務公司。這個判決意味Uber需要受到歐盟相關的交通及運輸法例監管。Uber如今已遍佈世界各地,亦於2014年進入香港,曾廣受歡迎,一度影響到的士業界,迄今仍是香港唯一網約車平台,但被指非法營運。然而,此前亦有報道指出,已有兩家同時經營網約車和網約的士的公司望打入香港市場,唯受法規阻攔。

同時,的士業界服務質素近年飽受指摘,政府嘗試通過推出專營的士,消委會亦提議引入網約車制度,來改善的士服務質素,這個方式是否能真正解決交通業的問題?在共享經濟席捲全球之際,本港因落後的法例、守舊的規制,導致新產業難以開拓市場。政府應該承擔推動及監管新產業的角色,制定合乎市場需求與保障公眾利益的新條例,推動網約車平台發展。

消委會倡議政府循序漸進開放網約車市場,運房局卻指要先視乎立法會處理專營的士的結果才作決定。(陳焯煇攝)

近年來的士業服務質素下降,個人化點對點交通服務需求在市場中呼聲漸漲,儘管政府計劃於2018年推出600輛專營的士,卻僅是無法從根本提高的士行業在服務質素,亦會繼續拖緩本港已經滯後的共享經濟發展。網約車早已在全球興起,共享經濟亦是大勢所趨,政府應正視市民需求,開放並立法規管網約車平台,為市場帶來良性競爭,才能真正助益消費者權益,並推動共享經濟的發展。

政府推出的600輛專營的士,僅佔18,138輛的士總數的3%,希望相較於普通的士能提供給消費者優質的服務。然而此舉並不能從根本上改變的士服務行業質素,在現有的監管體制下,例如Uber的網約車平台並不合法,個人化點對點交通服務幾乎被的士行業壟斷。為什麼社會對開放網約車平台呼聲漸漲?政府的推出的專營的士能否帶來質變?開放網約車市場,的確可以刺激的士行業改善服務質素,但無法從根本上解決的士行業的痼疾。思考如何開放網約車市場,亦應回歸網約車附帶的共享經濟的理念,以及政府與市場應該如何互動,政府在網約車市場中的角色為何。

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的士時有出現拒載、濫收車資、繞路、司機態度差等問題。(鄭子峰攝)

的士業界制度僵化 推專營的士可以提升服務質素?

公眾對的士業界服務不滿的聲音並非空穴來風。的士時有出現拒載、濫收車資、繞路、司機態度差等問題。據交通諮詢委員會轄下交通投訴組資料顯示,2016年有關的士服務的投訴和建議高達10,357宗,較2005年的6,227宗大幅上漲66%;其中涉及拒載總數達2,841宗,涉舉止無理和不守規矩的佔1,903宗,可見現時部分的士服務質素的確需要改善。

的士牌照壟斷的問題是業界服務質素難以改善的主要原因。從1998年開始,運輸署收緊發放牌照的政策,自此牌照數量維持在18,138個。在8977名牌照持有人中,持有一個牌照者約有6,873人,持有兩個牌照的約有1,058人,有約901人擁有3-10個牌照,極端例子則出現一人獨佔約600個的士牌照。牌照數量維持不變、一人多牌以及牌照屬於永久性質,導致在市場對的士需求增加的時候,牌照成了投資甚或炒賣工具。

近十年來的士牌價格不斷攀升,曾從2005年最高成交價375萬元,上升至2015年的歷史最高位725萬元。若按現時均價超過600萬元計算,的士牌總價已超過千億。牌價升值的獲利者是持牌人,司機和乘客則要承擔車租及車費上升的苦果,成為利益鏈中被剝削的一方。為應對車租上漲,司機往往會採取拒載、挑選客人或繞路的方式,這就犧牲了消費者的利益。

近年的士服務質素飽受詬病。(鄭子峰攝)

除了極端例子外,平心而論,司機在惡性制度下亦都是微不足道的。「現在一天做12個小時已經是我們的極限了,你要休息吃飯。現在有的司機甚至連休息吃飯都在車裏搞定,過關排隊都在車裏解決。所以身體會變差,而且會發生很多意外。」1991年入行的興叔(化名),是一名綠的司機,每日早更工作12個小時後賺來的收入,僅能維持日常生活。剛入行時,收入還能讓生活有盈餘,但在95、96年後,收入難以追過通脹造成的生活壓力,如果扣去車租300元以及油費,每個月收入能夠維持在13,000-15,000左右。通脹之外,每每車資上調後,車行一般會在1-3個月後上調車租,司機的收益又會變相落入車主手中。

但手握車租的車主或車行真的是「罪魁禍首」嗎?想必未然。對於某些「單頭的士」車主而言,目前憑藉着花費幾百萬元購入的車牌,依靠車租亦有可能入不敷出。隨着政府推出專營的士,牌照價格變動,新人入行人數見少,「單頭的士」車主反會背負負資產。「其實現在各方都沒有利益,」興叔坦言,「大牌主反而比較得益。」

的士服務質素飽受詬病,問題究竟出在哪裏?現時根據《道路交通(公共服務車輛)規例》,的士兜客、拒載以及濫收車資為違法行為,涉事司機定罪後最高可被罰處10,000元與監禁6個月。但未有強制註銷牌照的機制,的士司機繳納罰款或服刑後便可重新執業,不具阻嚇作用。若能引入除牌機制,或取消牌照永久性質,能對投訴司機產生有效懲罰效用,將從行業本身改善服務質素。政府推出專營的士來增加優質服務,僅是治標不治本之舉。

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目前在中國大陸和歐美許多國家都有不止一個網約車程式入場,網約車已經成為一個城市交通便利程度的衡量指標。(路透社)

網約車需求增長,現時法例阻礙發展

據消委會日前發布的研究報告顯示,2016年平均每日公共交通乘客人次達1,259萬,其中乘的士的人數達到93萬人次,佔總數7.4%。隨着香港老齡化人口的增長,加上現時公共交通未能滿足殘障人士的需求,網約車反而能更貼切這部分人士的需求。推算至2031年,的士平均每日接客人次可達110萬。同時,旅遊產業的發展將帶來更多大陸及外國遊客,目前在中國大陸和歐美許多國家都有不止一個網約車程式入場,網約車已經成為一個城市交通便利程度的衡量指標。若政府仍不推動網約車平台的發展,民生和其他產業均會受到影響。

共享經濟在全球興起,不少城市已經建立起網約車平台。Uber於2014年進入香港,短短三年,Uber的香港用戶已經超過100萬人,司機夥伴人數則超過3萬名,其中八成為兼職司機。儘管如此,不可迴避Uber在港仍是非法。根據《道路交通條例》第52條,禁止私家車取酬載客,除非取得出租車許可證,但由於出租車許可證條款限制大,一般司機難以符合要求,故Uber司機往往會鋌而走險。

在網約車尚未合法化的情況下,為何市場仍有此需求?曾有研究顯示,以Uber為代表的運輸網絡公司,可以顯著減少乘客候車時間。藉助網絡技術,網約車的利用手機App安排車輛和乘客對接的時間,明顯減少電召或在街頭截車所需要的時間。由此可見,網約車平台亦與創新科技相輔相成,政府在推動創科產業發展的同時,應考慮將運用科技的思維滲透到民眾日常生活所需之處。

HKber希望日後能搶攻Uber市場,更認為港人可比外國人更明本地需求。(鄭子峰攝)

開放網約車市場,政府應承擔監管角色

現時在缺乏監管的情況下,網約車平台的代表Uber本身亦存在不少問題。自稱科技公司的Uber以合約方式向司機索取佣金,但與夥伴司機並無僱傭關係。事實上Uber已經參與對司機的審查、司機服務對象的選擇、跟蹤用戶評分和確認費用等過程,對司機有很大控制權,司機卻缺少勞工保障,還需要自己承擔維修費和保險。

曾有熟知Uber內情人士向香港01表示,Uber公司「每天都在思考,如何提高業績、找到更多司機入行、吸引更多乘客搭車,繼而分析程式的數據,掌握顧客消費力,開發更多業務如速遞商品。Uber與『共享經濟』着實沒有什麼關係,我相信你去問那些職員,什麼是『共享經濟』,沒人答到你」,反映出現有網約車的運作模式離共享經濟的理念漸行漸遠。事實上,不同國家的Uber涉剝削的案例比比皆是,譬如美國洛杉磯、西雅圖等大城市,Uber為擴大市場份額,削減車資近5成,導致司機工作20小時僅能賺取最低工資。

為規避Uber先前在各地市場出現的問題,以及避免網約車平台成為下一個剝削司機、服務質素欠佳的共享經濟實驗場,政府若要開放網約車市場,思維應跳出現有網約車平台的框架,立定法規、主動承擔起監管人的角色。從更廣泛的層面來看,開放網約車平台不能離開推行共享經濟的理念。於共享經濟C2C(Consumer-to-Consumer,即個人對個人)消費模式的時代,共享的產品容易受個體質素所影響。以Uber為例,平台連非僱傭關係的員工都不會規管,更不必談及保障服務質素,長久下去,服務者和消費者均淪為行業中受害者。若將模式進化為C2B2C(Consumer-to-Business-to-Consumer),即顧客交易被中介平台壟斷的模式,由B端(即平台)負責提供優質產品吸引客戶,便能促進平台主動維持產品質素,否則在激烈的市場競爭中就會退居次席。

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歐盟法院12月20日反駁指Uber司機並不屬於專業司機,更指「透過手機應用程序連繫人們與非專業司機」是運輸服務的一部分,並不是單純的數碼服務。(資料圖片)

在C2B2C的經濟模式的基礎上,政府應該承擔什麼角色尤為重要。參考現時的士行業的制度,新興網約車平台都應由政府發放牌照,司機入行則由平台監管。同時,網約車應明確屬於交通運輸行業,平台在規管車輛及司機准入時亦應符合交通運輸行業的要求。的士行業有「嚴進嚴出」之稱的倫敦,司機需要考試及更新牌照。倫敦的網約車相對發達,管理方面亦較為嚴格,目前雖然不需要考試,但公司與司機有簽約合同。若要保證服務質素及公眾安全,政府可採取嚴格管理的方式,對平台有定期檢查,並對司機入行有標準考核。另一方面,為防止網約車牌照成為炒賣投資的方式,應規定網約車牌照有一定的期限,以此保障車輛和司機的質素。同時,在初期開放網約車平台之時,控制車輛數量實屬必要,既有利於促進市場競爭,亦能有效維持平衡,防止市場出現惡性競爭。

同時,政府亦要承擔起防止從業人員受到行業剝削。儘管早前Uber稱已和AIG合作,為Uber在港的乘客及第三者提供團體汽車共乘保險,但仍有保險業界人士指出,在現實網約車非法的情況下,Uber購買的額外保險不可視為代替私車購買第三保,故屬失效。故此,若網約車平台合法化,政府亦要監督網約車平台落實第三方保險。

網約車的出現,很大程度上來自於公共交通出現問題,但需要面對的不單是違反法例,還涉及互聯網發展、公共管理部門如何面對市場需求及監管難題。若政府不主動修改法規開放市場競爭,只會讓投資者望而卻步,造成在市場中僅有一家獨大的局面。固然網約車的出現會衝擊現有交通市場,對交通擠塞和資源消費等問題亦有影響,但現有的法律和規管遠遠落後市場需求,政府毋須固步自封,應持有開放目光作長遠規劃。

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