【租務管制.倡議(二)】干預市場、反增空置率? 破解四大疑慮

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基層市民蝸居劏房,但每月仍需交付租金數千(劏房月租中位數為4,200元),金額往往佔去他們收入三分一,甚至更多;即使是經濟條件比較好一點的中低下階層,租用彈丸之室亦令他們百上加斤。住屋是所有人的生活基本所需,有為政府應該確保港人皆能安居樂業。「公營房屋主導」應是香港房屋政策的中心,但要建造大量房屋滿足需求,並不是霎時間能辦到。為了在公營房屋供應未能跟上需求時,減輕中低下階層的住屋負擔,政府應該積極研究如何推行租金管制、空置稅並行的「租務管制」作為權宜措施,並確立保障租客「租住權」的政策,確保他們不會因為無法負擔過分的租金加幅而被逼遷。
租務管制如何設計是其成效的關鍵。(資料圖片)
【租務管制.倡議】專題
一.  公屋上樓無期 如何解燃眉之急?
二.  干預市場、反增空置率? 破解四大疑慮
三.  避免弄巧反拙 該如何限制租金?
然而,每逢提及租務管制,總會引來兩極化的意見︰負擔昂貴租金的租客固然同意,但反對者則認為這會干預自由市場,影響物業回報。對於實施租務管制的主要質疑,可以通過以下四點作回應。
問:租務管制會影響自由市場原則?
除了本身受惠於高樓價的業主外,不少經濟學者或是評論都對各種涉及價格的政策大表反對,直斥此舉干預自由市場。若能好好地發揮市場力量在資源配置中的作用,當能對經濟發展有利;然而,市場機制本身並不完美,市場機制一旦失效政府當然要介入,2008年美國的次貸金融風暴就是極佳案例,當時美國政府甚至接管大型金融機構和汽車生產商,幫助其解困,才能讓市場重新發揮其功能。香港房地產市場失效已經是社會共識,如何讓市場回歸其應有功能,正是政府的責任。就連美國政府也意識到完全放任的市場已經不復存在,香港卻依然有一些食古不化的經濟學家在那裡叫囂,為這種經濟模式護航,實在是可笑。即使是今天的英國,還存在某種形式的租務管制,用自由經濟批評租務政策根本已經過時。
住屋是剛性需求,但私人住宅供應操控於各大地產商,政府公屋政策又未能滿足大眾所需,需求方處於嚴重不利的位置。在此情況下,政府出手調整失衡市場,絕對合乎社會利益,是經濟管理政策中完全有效的政策。
香港社區組織協會認為,政府應繼續發放津貼,並實施租務管制和合併低津與交津。(蔡翠嫻攝)
再者,「居住權」是所有人均應享有的基本權利,政府有責任保證市民擁有合理的住所。聯合國《世界人權宣言》第二十五條提及人人有享受住房的權利,而住房至少要包括「使用權保障、力所能及、適於居住、住房機會、各種服務近便、能提供基礎設施以及適當的文化環境」幾項才能稱為適足。香港的樓價與租金長年高企,已絕非市民「力所能及」的範圍,市場調節機制失控下,社會資源難以公平分配,繼續以自由市場作擋箭牌阻撓實施政策確保市民的居住權,並不能謂之合理,更是政府失責的表現。
當然,市民居住權得不到保障的根源仍是政府土地及房屋政策的失誤,既未有建造充足的公營房屋,也沒有用盡方法發展土地(例如填海或動用《收回土地條例》重奪發展商囤積的農地)。政府過往政策的不當,嚴重耽誤了政府覓地建屋的進度,就算現在急起直追,還是需要較長時間才能完成任務,因此,短期的調整政策就變得重要,租務管制便是屬於這一類政策,能解中下階層市民的燃眉之急。當政府真的糾正了土地及房屋政策失誤帶來的惡果、房地產市場的供需恢復平衡,屆時政府自然可以減少其在市場中的角色,調整租務管制亦無不可。
張少強指,本港住屋市場失衡,造成港人住屋出現畸態。(陳淑霞攝)
問:租務管制增空置率,為樓市帶來惡果?
有經濟學者認為,租金管制會減少租盤供應,最終無法幫助有需要的市民。他們引用外國例子,指租金管制會令利潤下降,誘使業主空置物業,甚至改變用途,致使一些租戶失去住所,得不償失。此外,不少實施租金管制的地區,其政策均只適用於較舊的物業,假如受規管房屋的空置率上升,便會提高不受管制房屋的需求,令該類物業租金上升,同樣使租客受損。
這類質疑建基於物業空置率當真會因租金管制而上升,然而,外國(如美國)例子並不一定適用於香港。首先,香港土地用途有嚴格規範,住宅用地不可隨便改變用途,業主不可能因為租金管制而改變物業的用途。有論者則指出,利潤下降會使業主收回物業,改為給家人自住或當作雜物房,但香港有不少人或個體持有物業數目遠超「自住」需要,以2016年的數據為例,擁有三個物業的個體達89,234個、四個為36,637個、五個為17,340個、六個以上者更有29,655個。香港物業非常集中,對於擁有大量物業的人而言,改為自住的可能性很低,可見這種講法欠缺說服力。
另一方面,政府近年為了壓抑樓市炒風推出「辣招」,最新的方案是對非首置物業交易徵收15%印花稅。以售價500萬的小型住宅計算,印花稅亦達75萬;物業投資者自然希望以租金收回這筆額外成本,難以想像他們會將單位改為自住或雜物房。
再者,不少低下階層居於劏房,這類物業大多為老舊住宅,但是利潤驚人。以500呎單位為例,一般可分成7個單位,每個單位租金約為4,200元,一個月淨租金便接近30,000元。即便大膽假設租金管制會令其收益減少五成,仍有15,000元,不能算低,難以推想業主會因新例而空置物業。
事實上,香港自1921年至1998年間曾斷續地實施租金管制,其間空置率未有明顯上升。1985年至1998年的空置率,維持在約3%至4.7%之間,反倒是1998年租金管制取消後,空置率卻見上升,至2002年高位達6.8%。
退一步說,即使租金管制真的會提高空置率,政府也可以兼施空置稅,雙管齊下。空置稅直接對空置住宅物業課稅,可減低空置率,抵消租金管制的影響。另一方面,現有「辣招」(非首置物業印花稅)亦可「加辣」和恆常化,進一步提高印花稅率和延長執行年期,進一步防止業主掉空物業作炒賣。
問:租金管制會令基層租不到房?
在某些地區,租金管制只適用於收入低於一定水平的人,有意見認為這會令業主「揀客」,不願租房予受租金管制條款保護的低收入人士,反倒令他們流離失所。這種憂慮過分高估了業主的「揀客」能力,以劏房這類供基層租住的房屋為例,業主根本難以期望會有其他階層的人問津。
而且,只要將可受惠於租金管制的租戶擴大至夾心階層,便可大大減少這種情況出現的機會;若再配合空置稅,業主篩選租客、空置物業的成本便會同時增加,這可進一步避免業主篩選租客的問題。換言之,所謂業主揀客、影響基層之說,不是無法應對。
溫哥華明年引入空置稅,打擊樓市炒風。﹙路透社﹚
問:業主為補償損失,可加徵其他收費?
有不少評論指出,如果設立租金管制,業主會改向租客收取各種雜費,例如香港以往實施租金管制時曾出現「鞋金」、「匙金」、「頂手費」等,以補償因此而損失的利潤,最終使租金管制失去效用。然而,這類講法欠缺理據。早於租金管制出現前,各類雜費已存在;從這些雜費的出現與消失來看,實與租金管制無必然關係。再者,政府在訂立「租金管制」條款時,也可列明「租金」的意義,以及業主可轉嫁租客的項目,例如水電、管理、差餉費用,並嚴禁其餘一切雜費,這樣便可確保租金管制能行之有效。再者,具備基本洞察能力的政府,必然知道「上有政策,下有對策」這回事,故推行租務管制時必然會配合一系列配套措施,堵塞漏洞,論者大可以放心。
即便如此,仍有人擔心會出現黑市租盤。平情而論,各種價格限制都有可能引起黑市交易,例如最低工資也可能引起黑市勞工,但我們不可能因此而全面否定其功用。只要政府設立具阻嚇性的罰則,並嚴厲打擊,黑市交易自然不成問題。
無可否認,租務管制對整個市場將有很大影響,政策設計稍有不慎,可能引來難以想像的後果。要租務管制行之有效,必須設計得宜,針對最需要幫助的對象,減少對市場的不必要影響。詳情請見〈【租務管制.倡議(三)】避免弄巧反拙 該如何限制租金?〉


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